II SA/Go 524/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi L Sp. z o. o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia kosztów poniesionych za sporządzenie oceny operatu szacunkowego do kosztów postępowania oddala skargę. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako SKO, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1570), dalej jako u.s.k.o. oraz art. 72 ust. 3 pkt. 4, art. 77 ust. 1 i ust. 3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 ust. 1, ust. 3, ust.4 i ust. 7 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.121), dalej jako u.g.n., § 4 ust.1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 3449 m stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim nieruchomości gruntowej w dotychczasowej wysokości tj. 5 594,95 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] organ I instancji wypowiedział użytkownikowi wieczystemu tj. spółce L Sp. z o. o., dotychczasową opłatę roczną w kwocie 5 594,95 zł z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej i zaoferował przyjęcie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej opłaty rocznej w wysokości 8 610,78 zł. Organ zaznaczył, iż ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej nastąpiło w związku z nową wyceną nieruchomości gruntowej wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Na skutek zmiany wartości w/w gruntu, jego łączna wartość będąca podstawą do ustalenia wysokości opłaty rocznej została ustalona na kwotę 287.026 zł. Zastosowana stawka procentowa przy ustaleniu opłaty w nowej wysokości wyniosła 3%. W treści wypowiedzenia organ poinformował użytkownika wieczystego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego w siedzibie organu. Od powyższego wypowiedzenia, z zachowaniem ustawowego terminu, użytkownik wieczysty złożył wniosek do SKO wskazując, że zaproponowana przez organ nowa opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Pełnomocnik użytkownika wieczystego na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. zwrócił się o dopuszczenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez Organizację Zawodową Rzeczoznawców Majątkowych. W dniu 9 marca 2018 r. Kolegium została przedłożona przez użytkownika wieczystego negatywna ocena operatu szacunkowego dokonana przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Wobec powyższego w ocenie Kolegium oceniany operat stracił charakter opinii o wartości nieruchomości i jednocześnie byt prawny. SKO podzieliło ocenę Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] stycznia 2018 r., że stwierdzone nieprawidłowości przy sporządzeniu operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w niniejszym postępowaniu uzasadniają jego negatywną ocenę. Wobec powyższego z uwagi na niewykazanie stosownym dowodem przez organ zaistnienia przesłanki (wzrost wartości rynkowej nieruchomości) do aktualizacji niniejszej opłaty, SKO uznając wniosek użytkownika wieczystego za zasadny, na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. orzekł o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dotychczasowej wysokości. Od powyższego orzeczenia sprzeciw do sądu powszechnego złożyła Gmina. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 1, art. 2 i art. 19 u.s.k.o., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz 263 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako k.p.a., Kolegium odmówiło zaliczenia kosztów poniesionych przez L Dystrybucja sp. z o.o. za sporządzenie oceny operatu szacunkowego do kosztów postępowania w sprawie o ustalenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. L sp. z o.o. reprezentowane przez r. pr. M.D., zwróciła się do SKO, z wnioskiem o zaliczenie do kosztów postępowania, kosztów w wysokości 3000 zł poniesionych przez L sp. z o. o. za sporządzenie oceny operatu szacunkowego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 3449 m stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim jest nieuzasadniona. Ponadto organ podał, że stosownie do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie zawarte w przytoczonym wyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. W ocenie Kolegium z treści art. 262 § 1 k.p.a. można wywnioskować, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu. Procedura administracyjna w zakresie regulacji kosztów przyjmuje zatem zasadę ich rozdziału pomiędzy stronę, a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 k.p.a.). Organ ponosi koszty postępowania związane z wykonaniem czynności procesowych w ramach swego ustawowego obowiązku, zaś stronę postępowania można obciążyć kosztami powstałymi z jej winy, albo na skutek czynności wykonanych na jej żądanie lub w jej interesie, czyli koszty, które nie powstały w wyniku działania organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. W myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego operat szacunkowy, sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo środkiem dowodowym, określającym wartość nieruchomości. Organ podkreślił, że w sytuacji kiedy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (a także składane dodatkowo przez rzeczoznawcę wyjaśnienia co do konkretnych uwag i zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego) budzą wątpliwości, powinna przedłożyć organowi, tzw. kontroperat bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. To, czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Zatem w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone dodatkowo przez biegłego są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe oznacza, że jeśli strona nie składa kontroperatu, który podważałby ustalenia operatu opracowanego na zlecenie organu, a nie zgadza się z opinią biegłego, to może zlecić jego ocenę organizacji zawodowej. W ocenie SKO nie oznacza to jednak, że na organ przechodzi wówczas ciężar kosztów związanych z taką oceną. Jest bowiem to wydatek poniesiony na wniosek i w interesie strony. Organ obciążają natomiast koszty nowego operatu, opracowywanego w miejsce tracącego moc dowodową w wyniku oceny dokonanej przez zespół rzeczoznawców majątkowych na podstawie art.157 ust. 1 u.g.n. Ten koszt jest bowiem bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy. Cechy bezpośredniości, o której mowa w art. 263 § 2 k.p.a,, nie posiada opinia wydana w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest bowiem jedynie pośredni, stanowiąc podstawę do odrzucenia zakwestionowanego w tym trybie operatu i zlecenia opracowania nowego, którego koszt oczywiście obciąża organ. Jest to bowiem koszt bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, o którym mówi art. 263 ust. 2 k.p.a. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa ocena operatu szacunkowego sporządzona została na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, której treść została w pełni ukształtowana wolą jej stron, wobec czego brak jest podstaw do obciążenia skutkami finansowymi organu, który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w umowie. Skargę na powyższe postanowienie SKO wniosła spółka L sp. z o.o. reprezentowana przez r. pr. M.D.. Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 6 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, przejawiające się w odmowie zaliczenia kosztów poniesionych przez skarżącego za sporządzenie operatu szacunkowego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych do kosztów postępowania w sprawie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości gruntowej, dokonana przez Prezydenta Miasta pismem z dnia [...] września 2017 r., co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 262 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, w szczególności wartości dowodu w postaci dokumentu oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, a tym samym stwierdzenie, iż to koszty sporządzenia tej oceny powinny obciążać skarżącą spółkę w całości; 3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 263 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą interpretację, a tym samym zastosowanie tego przepisu, skutkujące odmową zaliczenia kosztów poniesionych przez skarżącego za sporządzenie oceny operatu szacunkowego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych do kosztów postępowania, podczas, gdy zgodnie z ww. przepisem koszty te winny stanowić koszty postępowania. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania. Skarżący nie zaprzeczył temu, że rzeczywiście sam wystąpił do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o sprawdzenie prawidłowości operatu szacunkowego i opłacił wystawioną przez Stowarzyszenie fakturę w kwocie 3.000,00 zł. Działanie takie było jednak konieczne i uzasadnione, gdyż mimo zgłaszanych zastrzeżeń do opinii biegłej, organ nie podejmował żadnych działań w celu jej weryfikacji. Dopuszczenie przez organ do wydania końcowego rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwy oraz nierzetelnie sporządzony operat, skutkowałoby koniecznością wniesienia środka zaskarżenia, a w konsekwencji dalszym przeciąganiem toczącego się postępowania. Z tego względu skarżący sam zadbał o uzyskanie rzetelnej i niezależnej opinii samorządu zawodowego, która potwierdziła dostrzeżone przez niego wady operatu, korzystając przy tym z ustawowo określonej procedury w tym zakresie. Ponadto skarżący zauważył, iż pomimo złożenia wniosku o możliwość sporządzenia oceny do ww. operatu oraz wydanego w tym przedmiocie stosownego orzeczenia, organ nie wziął w ogóle pod uwagę tego dokumentu, jako dowodu w sprawie, tylko potraktował ten dokument bardzo dowolnie, co miało wpływ na odmowę zwrotu kosztów jego sporządzenia. Jak zaznaczył skarżący, na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. wskazał najważniejsze uwagi, co do sporządzonego operatu i złożył wniosek o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację rzeczoznawców majątkowych zgodnie z procedurą zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z protokołu z rozprawy z dnia 6 grudnia 2017 r. wynika, iż przewodniczący poinformował o możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców majątkowych przez użytkownika wieczystego o dokonanie oceny operatu szacunkowego, wobec czego pełnomocnik użytkownika wieczystego wniósł o umożliwienie dokonania takiej oceny. Kolegium uwzględniło wniosek i odroczyło termin rozprawy celem umożliwienia dokonania oceny operatu szacunkowego. W ocenie skarżącego, gdyby SKO nie podzielało stanowiska skarżącego "odnośnie wartości merytorycznej oraz wiarygodności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 roku, nie wydałoby postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 roku w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] w dotychczasowej wysokości." Z tego powodu skarżący uznał za niezrozumiałe postępowanie SKO odnośnie obciążenia jego kosztami. Zdaniem skarżącego poprzez odmowę zwrotu kosztów sporządzenia oceny operatu, dokument ten nie znalazł uznania jako przydatny do sprawy, a tym samym kosztów jego sporządzenia nie zaliczono do kosztów postępowania. Ponadto na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. SKO nie zakwestionowało wniosku o sporządzenie takiej oceny, a następnie na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. nie zakwestionowało również samego dokumentu, jak i rachunku przedstawionego przez skarżącego za sporządzoną ocenę ww. operatu. Ponadto zaznaczył, że nie pojawiło się stwierdzenie, aby kwota zapłacona przez skarżącą spółkę za ww. ocenę była wygórowana. W opinii skarżącego błędne jest rozstrzygnięcie SKO, które zaskarżonym postanowieniem odmówiło mu zwrotu kosztów za sporządzoną ocenę, a tym samym uznało, iż w niniejszej sytuacji znalazła zastosowanie dyspozycja art. 262 § 1 k.p.a., uznając tym samym, iż poniesione przez skarżącą spółkę koszty wynikły z jej winy oraz nie wynikły z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, tylko zostały poniesione niejako "na własne życzenie". Do momentu sporządzenia oceny do operatu szacunkowego, zdaniem skarżącego brak było materiału dowodowego, który byłby sporządzony w sposób rzetelny i prawidłowy i nawet jeśli by zaliczyć wspomnianą wyżej ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r., jako dowód uboczny, mniej ważny, a tym samym koszty jej sporządzenia do innych kosztów związanych bezpośrednio z rozstrzygnięciem sprawy, to niewątpliwie organ administracji publicznej, w szczególności mając na względzie jego przydatność w niniejszej sprawie, winien uznać koszty jego sporządzenia, jako koszty postępowania. Ocena operatu szacunkowego, w przypadku wydania uzasadnionej negatywnej oceny, nie może być traktowana ubocznie, stąd też koszty jej sporządzenia winny być zaliczone do kosztów postępowania, a tym samym obciążać w pełni organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. W ocenie SKO skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione zarzuty są bezpodstawne i nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na fakt, że skarżący w toku postępowania przed organem, kwestionował w całości operat szacunkowy stanowiący podstawę wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie, zatem to na użytkownika wieczystego przeszedł ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu, w tym wypadku - z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Użytkownik wieczysty został o takiej możliwości poinformowany przez Kolegium na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. i złożył wniosek o odroczenie rozprawy celem dokonania oceny operatu szacunkowego przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych i wniosek ten został przez Kolegium uwzględniony. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącego, że do momentu sporządzenia oceny operatu szacunkowego, brak było materiału dowodowego, który byłby sporządzony w sposób rzetelny i prawidłowy, wobec czego koszty sporządzenia oceny operatu szacunkowego, powinny zostać uznane jako koszty postępowania. Wydatek poniesiony przez skarżącego został poniesiony wyłącznie na jego wniosek i w jego interesie, a w aktach sprawy znajdował się operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.G., stanowiący podstawę dokonania wypowiedzenia przez Prezydenta Miasta opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, wobec czego twierdzenie skarżącego, że nie było wystarczającego materiału dowodowego jest bezpodstawny. Ponadto zarzut skarżącego, że Kolegium nie kwestionowało umowy z Stowarzyszeniem Rzeczoznawców oraz rachunku przedstawionego przez skarżącego, SKO uznało za nieuzasadniony, bowiem nie należy do właściwości Kolegium ocena umowy o charakterze cywilnoprawnym, której treść została w pełni ukształtowana wolą jej stron, a co za tym idzie brak jest podstaw do obciążenia skutkami finansowymi organu, który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w takiej umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi L sp. z o.o. jest postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie zaliczenia kosztów sporządzenia oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n. poniesionych przez stronę skarżącą w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 u.g.n. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 u.g.n. w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej. Wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Należy zauważyć, że orzecznictwo sądowe w sprawie zaskarżalności do sądu administracyjnego postanowień wydanych przez kolegium w postępowaniu dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie jest jednolite. Zdaniem Sądu istotne znaczenie posiada uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., (I OPS 12/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "w drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty." Wskazać trzeba, że zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia nie można zaliczyć do postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego), gdyż takie zostało wydane w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., I OSK 2609/17, CBOSA). Artykuł 80 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje, aby od zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od takiego postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, w myśl zasad wynikających z przepisów k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że na postanowienie o odmowie zaliczenia kosztów poniesionych za sporządzenie oceny operatu szacunkowego do kosztów postępowania, jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., służy skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., I OSK 876/07, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 1295/10, CBOSA). Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niedopuszczalne pozbawienie stronę jakiegokolwiek środka prawnego od rozstrzygnięcia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie przepisów k.p.a. o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wskazany powyżej warunek wyczerpania środków zaskarżenia zaistniał w niniejszej sprawie. Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zagadnienie kosztów postępowania administracyjnego dotyczy regulacja zawarta w Dziale IX k.p.a. Stosownie do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie zawarte w przytoczonym powyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz nie stanowi podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez stronę kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu (np. opinii biegłego, opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych) okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Także przepis art. 263 § 2 k.p.a. reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie; nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów. Artykuł 264 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, iż jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie - § 2. Przepis ten stanowi podstawę prawną do ustalenia wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia, a osobie, która nie zgadza się z obciążeniem jej kosztami postępowania służy prawo wniesienia zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania. Przepisy art. 262, art. 263 i art. 264 k.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 k.p.a., zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2877/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej stanowisko. W tym stanie rzeczy wniosek skarżącej spółki o uwzględnienie poniesionych kosztów związanych z oceną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego, nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie rozważań warto wskazać, że w literaturze zwrócono uwagę na istotne braki zawarte w regulacji k.p.a. w zakresie możliwości ubiegania się przez strony o zwrot kosztów poniesionych przez nią w celu obrony swoich praw i wskazano, że zmiana takiej sytuacji wymagałaby interwencji ustawodawcy (zob. P. Daniel, glosa do wyroku NSA z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 2877/15, OWSS 2017/4/117). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem albowiem nie narusza ani prawa materialnego ani w istotny sposób przepisów postępowania. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.