I OSK 2609/17

Dnia 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. o sygn. akt I SA/Wa 1156/17 w sprawie ze skargi J.K. i R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z 19 maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku J.K. i R.K. (dalej: skarżący) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], jest nieuzasadnione - odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że oświadczeniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy, reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa, wypowiedział skarżącym ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym wyżej opisanego gruntu. Pismem z dnia 11 września 2013 r. skarżący wnieśli o ustalenie, że podwyższenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadnione. W dniu 18 września 2013 r. skarżący złożyli w Kolegium wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Umotywowali go okolicznością, że ostatniego dnia terminu w godzinach popołudniowych, z ich posesji uciekł ich dziesięciomiesięczny pies i tego dnia do późnych godzin wieczornych byli zaangażowani w jego poszukiwanie. Uniemożliwiło to złożenie wniosku osobiście albo za pośrednictwem poczty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu podniosło, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, dalej jako: "u.g.n.") właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n., oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu organ administracyjny przywróci termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) zainteresowany uchybi terminowi, 2) zainteresowany wniesie prośbę o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, 4) jednocześnie z wniesieniem prośby zainteresowany dopełni czynności, dla której określony był termin. Odnosząc się tak sformułowanych przesłanek przywrócenia uchybionemu terminowi konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek. Z kolei odmowa przywrócenia uchybionemu terminowi wymaga stwierdzenia, że nie została spełniona przynajmniej jedna z tych czterech przesłanek. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że wniosek o przewrócenie terminu został złożony już po złożeniu samego wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], jest nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium nie została spełniona także przesłanka, zgodnie z którą zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Strona powinna bowiem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Tymczasem podana przyczyna takiej okoliczności nie stanowi. Po pierwsze strona zwlekając do ostatniego dnia ze złożeniem wniosku przyjęła na siebie ryzyko, że mogą pojawić się okoliczności, które mogą uniemożliwić jej dokonanie danej czynności. Po drugie trudno uznać aby ucieczka psa i konieczność jego poszukiwania była okolicznością tego rodzaju, która uniemożliwiła złożenie wniosku. Tym bardziej, że na terenie m.st. Warszawy jest kilka placówek poczty, które są czynne 24 godziny na dobę. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.K. i R.K. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2017 r. o sygn. akt I SA/Wa 1156/17 skargę odrzucił. Jak wyjaśnił ten Sąd, postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Jak zaznaczył Sąd, zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. Kolejno Sąd zaznaczył, że w sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Podsumowując WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne poglądy prawne na ten problem (por. np. wyroki NSA z 12.06.2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, lex 413615; z 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z 21. 07.2011r. sygn. akt I OSK 1295/10; ), jednak tego odmiennego stanowiska sąd nie podziela i nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062; z 6.12.2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12, lex 1556940; z 30.10. 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z 22.06.2016 r., sygn. akt 1311/16). WSA w Warszawie powołał się też na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13. Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, skutkowało jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia WSA w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postawiło w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że na postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości – nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego. Po drugie, naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a przez odrzucenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zaznaczono, że w trakcie postępowania kończącego się wydaniem orzeczenia przez SKO, od którego przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, może dojść do postępowań ubocznych zakończonych rozstrzygnięciami co do różnych kwestii procesowych. Jak zaznaczyło skarżące kasacyjnie Kolegium, od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie przysługuje w obecnym stanie prawnym, na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – sprzeciw do sądu powszechnego. Zaznaczono,że uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 12/13 nie odnosi się wprost do kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Skarżący kasacyjnie zaznaczył też, że stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu WSA nie jest jedyne, ani dominujące w aktualnym orzecznictwie. Konkludując SKO w Warszawie podniosło, że przy uwzględnieniu, iż od postanowienie Kolegium o przywrócenie terminu w sprawie nie przysługiwał inny środek zaskarżenia niż skarga do sądu administracyjnego, postanowienie to bezsprzecznie należy uznać za "postanowienie kończące postępowanie wydane w postępowaniu administracyjnym", a w konsekwencji mieszczące się w kompetencji sądu administracyjnego. Powyższa skarga kasacyjna została poparta pismem J.K. i R.K. z dnia 26 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Istota sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy zaskarżone postanowienie mieści się we właściwości sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czy też skarga na nie wniesiona podlega odrzuceniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwu fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się – na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., I OSK 1180/15). Zwrócić w tym miejscu należy też uwagę, że wydawane przez kolegium orzeczenie (merytoryczne) nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Ponadto, gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie zostało określone właśnie mianem decyzji administracyjnej. Orzekającemu w sprawie niniejszej składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego znany jest pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 25 maja 2016 r. (I OSK 980/16), recypowany w dalszym orzecznictwie (zob. postanowienia NSA z dnia 13 października 2017 r. (I OSK 2082/17 i I OSK 2083/17) że "nie można uznać, iż wydane w toku takiego postępowania postanowienia wpadkowe, w tym postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej są orzeczeniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 3 § 2 okt 2 p.p.s.a." Godzi się jednak odnotować orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przeprowadzono przez sąd administracyjny merytoryczną kontrolę przedmiotowego typu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2652/14; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., I OSK 1124/13). Odnotować jednak przede wszystkim należy, że jak zauważył NSA w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, "w drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty." Powyższe zapatrywanie, wyrażone w uchwale NSA, w ocenie składu orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej odnosi się jednoznacznie do materii postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia np. zawieszających postępowanie. Postanowienie zaś o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione – prowadzi do sytuacji, w której nie ma jeszcze postępowania przed kolegium, które by mogło być "tamowane" w rozumieniu powyższej uchwały NSA. W świetle art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie przed SKO prowadzące do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uruchamia bowiem dopiero wniosek użytkownika wieczystego złożony w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem wniosek złożony po terminie, jeżeli termin do złożenia wniosku nie zostanie przywrócony, nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania wniosku. Już z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie mógł podzielić stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 25 maja 2016 r. o sygn. akt I OSK 980/16 oraz postanowieniach NSA z dnia 13 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 2082/17 i I OSK 2083/17. Warto też dodać, że wywód zaprezentowany w tych orzeczeniach NSA, wskazujący na ograniczoność stosowania przepisów k.p.a. w analizowanej kategorii spraw, prowadzącą do określania omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego, świadczyć mógłby ewentualnie o niedopuszczalności rozstrzygania w oparciu o przepisy k.p.a. przez Kolegium odwoławcze o odmowie przywrócenia terminu – co stanowiłoby merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na postanowienie przez pryzmat art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie zaś o tym, że akt nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, że wydanie na podstawie k.p.a. postanowienia, w sytuacji gdy nie byłoby ku temu podstaw prawnych (oparcie go na k.p.a., gdyby uznać, że aktu się tego nie stosuje), oznaczałoby spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności takiego postanowienia (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a nie odmowy jego merytorycznej kontroli. Rzecz jasna, w takiej sytuacji sąd administracyjny powinien wyjaśnić stronom właściwy model postępowania. Nie można też abstrahować od tego, że dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, przewidzianego w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wciąż jest przyjmowana w orzecznictwie sądów powszechnych, zatem wykluczenie jej mogłoby prowadzić do sprzeczności systemowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2015 r., I CSK 551/14). Należy wreszcie wskazać, że przedmiotem niniejszej skargi jest niewątpliwie akt wydany przez organ administracji, posiadający formalne cechy konstytutywne dla prawnej formy działania administracji jaką jest postanowienie i zatytułowany "postanowienie". Jednocześnie zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń – zaś materia przywrócenia terminu jest określona w przepisach ww. Kodeksu o terminach. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że zaskarżony akt mógł zostać potraktowany jako postanowienie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i jako taki podlegać merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Wobec tego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie było dostatecznie usprawiedliwione, zwłaszcza że Sąd pierwszej instancji nie wykazał jednocześnie w sposób jednoznaczny właściwości rzeczowej innego podmiotu (np. sądu powszechnego) właściwego do rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.