I SA/Wa 1156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: odrzucić skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu wniosku J.K. i R. K. (dalej: skarżący) o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2, związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] , jest nieuzasadnione - odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że oświadczeniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...] , wypowiedział skarżącym ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2013 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym wyżej opisanego gruntu. Pismem z dnia 11 września 2013 r. skarżący wnieśli o ustalenie, że podwyższenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest nieuzasadnione. W dniu 18 września 2013 r. skarżący złożyli w Kolegium wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Umotywowali go okolicznością, że ostatniego dnia terminu w godzinach popołudniowych, z ich posesji uciekł ich dziesięciomiesięczny pies i tego dnia do późnych godzin wieczornych byli zaangażowani w jego poszukiwanie. Uniemożliwiło to złożenie wniosku osobiście albo za pośrednictwem poczty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu podniosło, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, dalej jako: "u.g.n.") właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n., oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu organ administracyjny przywróci termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) zainteresowany uchybi terminowi, 2) zainteresowany wniesie prośbę o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, 4) jednocześnie z wniesieniem prośby zainteresowany dopełni czynności, dla której określony był termin. Odnosząc się tak sformułowanych przesłanek przywrócenia uchybionemu terminowi konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek. Z kolei odmowa przywrócenia uchybionemu terminowi wymaga stwierdzenia, że nie została spełniona przynajmniej jedna z tych czterech przesłanek. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że wniosek o przewrócenie terminu został złożony już po złożeniu samego wniosku o uznanie, że wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 8 149 m2, związanego z lokalem mieszkalnym nr [...] , jest nieuzasadnione. Zdaniem Kolegium nie została spełniona także przesłanka, zgodnie z którą zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Strona powinna bowiem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Tymczasem podana przyczyna takiej okoliczności nie stanowi. Po pierwsze strona zwlekając do ostatniego dnia ze złożeniem wniosku przyjęła na siebie ryzyko, że mogą pojawić się okoliczności, które mogą uniemożliwić jej dokonanie danej czynności. Po drugie trudno uznać aby ucieczka psa i konieczność jego poszukiwania była okolicznością tego rodzaju, która uniemożliwiła złożenie wniosku. Tym bardziej, że na terenie [...] jest kilka placówek poczty, które są czynne 24 godziny na dobę. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. K. i R.K. . Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "ppsa"), gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 ustawy). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy). Samorządowe kolegium powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ustawy). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od orzeczenia (art. 80 ust. 1 ustawy). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 ustawy). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 ustawy wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 ustawy). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy, SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów kpa dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "kpa") - zdeterminowanym treścią art. 58-59 kpa - ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym, jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Ta zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., sygn. akt IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). W niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd ma świadomość, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne poglądy prawne na ten problem (por. np. wyroki NSA z 12.06.2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, lex 413615; z 17.05.2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09; z 21. 07.2011r. sygn. akt I OSK 1295/10; ), jednak tego odmiennego stanowiska sąd nie podziela i nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (por. postanowienia NSA: z 30.10.2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, lex 1551062; z 6.12.2013 r., sygn. akt I OSK 1189/12, lex 1556940; z 30.10. 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; z 22.06.2016 r., sygn. akt 1311/16). Tym bardziej, że - jak zaznaczono wyżej - sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały: "W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w postanowieniu.