I SA/Wa 803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] - po rozpoznaniu zażalenia M. K. na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy" - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. M. K. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Po rozpatrzeniu zażalenia M. K., Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 810/07 oddalił skargę M. K. na ww. postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2007 r. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego sprowadzałoby się do dokonania przez organ oceny prawnej, której sformułowanie wymaga przeprowadzenia szeroko zakreślonego postępowania dowodowego. To zaś przekracza ramy postępowania o wydanie zaświadczenia zakreślone w art. 218 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny podał, że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął - za organami administracji publicznej, iż podstawę wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i rozważał kwestie objęte art. 218 k.p.a. Przepis art. 218 k.p.a. dotyczy przypadków, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w rozważanej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie wniosku o wydanie zaświadczenia - stwierdzenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, wymaga uwzględnienia kompleksowej dokumentacji sprawy, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, w sposób wiążący dla oceny skargi i wniosku w toku dalszego postępowania, że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm., dalej: rozporządzenie) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek położony na gruntach [...] pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. § 61 ust. 1 rozporządzenia, tj. rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że art. 217 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydanie zaświadczenia powinno nastąpić, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaświadczeniem wydawanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a to za sprawą brzmienia § 61 ust. 1 rozporządzenia W przypadku zakładania księgi wieczystej dla budynku, odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu, urzędowego potwierdzenia stanu prawnego budynku jednoznacznie wymaga wyraźny przepis prawa, tj. § 61 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego został rozpoznany na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., które nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. W toku postępowania administracyjnego nie podjęto natomiast czynności w celu oceny wniosku na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia. Następnie Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Na ww. postanowienie zażalenie wniósł M. K. ponawiając żądanie wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji musi jednoznacznie wyjaśnić, czy budynek faktycznie istniał w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy został wybudowany na nowo dopiero po tej dacie, szczególnie w sytuacji, gdy jest to kwestionowane przez skarżącego, a szczegółowe ustalenia organu powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powinien odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów wskazujących, że sporny budynek jest budynkiem zabytkowym wybudowanym w pierwszej połowie XIX w., zwanym [...], który w czasie [...] został wypalony, a po 1945 r. został naprawiony ze zniszczeń wojennych. Ponadto organ II instancji wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych zobowiązały organy do podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych - czego organ I instancji nie uczynił. Dlatego też Prezydent [...] powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłyby na rozpoznanie wniosku strony. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K .. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium nie wypowiedziało się, ani czy Prezydent postąpił prawidłowo odmawiając wydania zaświadczenia, ani czy Prezydent powinien wydać zaświadczenie o żądanej treści. Zdaniem skarżącego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie od postanowienia, wydanego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, powinien powyższe żądanie rozstrzygnąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 890/15, oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu organ I instancji rozpatrując sprawę nie przeanalizował w sposób wnikliwy wszystkich dokumentów i dowodów istniejących w przedmiotowej sprawie (w tym dowodów przedłożonych przez skarżącego), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał, że materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy nie odzwierciedla w sposób bezsporny, jaki był rzeczywiście stan budynku znajdującego się na ulicy [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. po dniu 21 listopada 1945 r., czy został rzeczywiście zbudowany od nowa po tej dacie, czy też jak twierdzi skarżący (dołączając fotografie i inne dokumenty) istniał w tej dacie chociaż wymagał odbudowy. Dlatego też – zdaniem Sądu – właściwe było uchylenie postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści do czasu bezspornego ustalenia tej okoliczności na podstawie dostępnych organowi akt archiwalnych, w tym karty rejestracji nieruchomości oraz dokumentacji Biura Odbudowy [...] (inwentaryzacja), co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił również, że żądanie skarżącego zawarte w skardze nie może być skutecznie zrealizowane przez organ odwoławczy, który nie mógł wydać rozstrzygnięć o żądanej przez skarżącego treści, zwłaszcza wobec konieczności uzupełnienia akt sprawy o inne istniejące dokumenty i odniesienia się do nich przez organ I instancji mając na uwadze dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając go w całości W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie istniały przeszkody wynikające z przepisów prawa do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenia prawa, do których doszło w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mógł sanować organ odwoławczy nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności. W szczególności SKO mogło uwzględnić orzeczenia wydane przez organy administracyjne w zakresie wniosku dekretowego i dotyczące decyzji komunalizacyjnych. Organ II instancji mógł też dokonać własnej oceny wiarygodności i ciężaru zebranych w sprawie dowodów, czego jednak nie uczynił. Podkreślono, że pogląd, iż duży stopień uszkodzenia budynku nie jest przesłanką negatywną spełniania przez budynek warunków art. 5 dekretu o gruntach warszawskich upowszechnił się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalanie stopnia uszkodzeń spornego budynku jedynie przedłuży postępowanie i nie przybliży ostatecznego rozstrzygnięcia Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3441/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 890/15 oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Regułą jest zatem orzekanie przez organ odwoławczy w sposób reformatoryjny, zaś tylko w ograniczonym zakresie organ ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale powinien ponownie rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację stronie skarżącej, że organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny wiarygodności i ciężaru zebranych w sprawie dowodów. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie zarówno z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia stanu prawnego budynku, stopnia uszkodzeń wojennych, których to ustaleń należałoby dokonać w oparciu o archiwalne akta nieruchomości, tj. m.in. kartę rejestracji nieruchomości oraz dokumentację Biura Odbudowy Stolicy, w tym przeprowadzonej inwentaryzacji. Jednakże stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy postępowanie o wydanie zaświadczenia toczy się ponad 11 lat, organ odwoławczy, skoro uznał, że należy uzupełnić dowody i materiały w sprawie o dokumenty archiwalne, m.in. kartę rejestracji nieruchomości oraz dokumentację Biura Odbudowy [...], to powinien skorzystać z dyspozycji wskazanego przepisu. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że niniejsza sprawa o wydanie zaświadczenia prowadzona jest już od [...] października 2006 r. Jeżeli organ odwoławczy - po skorzystaniu z art.136 § 1 k.p.a.- uzna, że wydane postanowienie jest prawidłowe, to powinien utrzymać je w mocy, a jeśli uzna, że prawidłowe nie jest, to powinien je uchylić celem wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie stwierdzenie właściwego organu powinno bowiem zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Podkreślić przy tym należy, że zaświadczenie żądanej treści może wydać tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być, bowiem przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem będą więc także te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/08 - którymi to wyrokami organy i Sąd były związane w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wytyczne te nakazywały, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 111) oraz wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i decyzji komunalizacyjnych. Wskazania zawarte w ww. wyroku wiązały się zatem z koniecznością przeprowadzenia ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Istotne bowiem jest jaki był stan tego budynku w dniu wejścia w życie dekretu, tj. po dniu 21 listopada 1945 r. – czy został on po tej dacie zbudowany od nowa, czy też istniał w tej dacie, choć wymagał odbudowy. Tymczasem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że organ II instancji zastosował się do tych wytycznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w istocie oceny stanowiska wyrażonego przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego, a także mając na uwadze przedłużające się postępowanie trwające już jedenaście lat (naruszenie art. 12 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wydane orzeczenia Sądów oraz organów administracji. Następnie podniosło, że z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że żądać wydania zaświadczenia można jedynie w dwóch przypadkach: gdy przedstawienia zaświadczenia wymaga przepis prawa powszechnie obowiązującego (przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze, wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub gdy osoba, która ubiega się o wydanie zaświadczenia, czyni to ze względu na swój interes prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12 LEX nr 1369011). Stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów do złożenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzić, czy budynek położony przy ul. [...] pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Przepis ten jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Zatem podstawę prawną do wydania zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że z uwagi na stwierdzenie nieważności (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r.) decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] odmawiającej przyznania dotychczasowym współwłaścicielom (I. B., J. B., M. Z. oraz Z. Z.) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. nr [...], budynek stał się własnością dawnego właściciela bądź jego spadkobierców/następców prawnych. Warunkiem powyższego jest, żeby budynek faktycznie istniał na gruncie w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Uznał także, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie przyznania dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej jak i decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej (dotyczącej nieruchomości, na której posadowiony jest budynek) nie przesądzają o spełnieniu warunków z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż okoliczność ta nie była przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzorczych. Z uwagi na powyższe - zdaniem organu I instancji - nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji kiedy wyraża stanowisko odmienne od wnioskodawcy, a kwestia sporna podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu (ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej). Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc tj. od dnia wydania kontrolowanej decyzji, co oznacza , że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania własności czasowej byłym właścicielom nie zapadło. Zgodnie zaś z art. 5 powołanego dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 8 tego dekretu stanowi, że wszystkie budynki położone na gruncie objętym działaniem dekretu przechodzą na własność gminy w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Wynika więc z tych przepisów, że dopóki nie został rozpoznany złożony przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosek dekretowy, to budynki nadal pozostawały jego własnością ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/09, LEX nr 750749). Ponadto organ I instancji ustalił, że budynek położony w [...] przy ul. [...] został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.) - co zdaniem organu potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj: 1) dokumentacja Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] stwierdzająca, że wszystkie budynki przy ul. [...] i ul. [...] nie nadają się do odbudowy, z wyjątkiem budynków przy ul. [...] nr [...] i nr [...], 2) ekspertyza dokonana przez biegłego geodetę Z. O. z dnia [...] lipca 2008 r. dotycząca położenia budynku i wskazująca, że przekracza granice dawnej nieruchomości hip nr [...], 3) pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] lutego 2009 r. w którym wskazano, że sporny budynek powstał w 1949 r. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przychyliło się do oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, iż dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wykazuje istotne braki uniemożliwiające jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie, że budynek położony w [...] przy ul. [...] nie został zniszczony w wyniku działań wojennych i w konsekwencji tego, czy został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r., czy przed tą datą. Podniosło, że analiza całokształtu materiału dowodowego wskazuje, iż problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, wymagająca żmudnych ustaleń poprzedzonych poszukiwaniami w archiwach państwowych i prywatnych w zakresie potwierdzenia kiedy został wybudowany sporny budynek położony w [...] przy ul. [...] i czy uległ zniszczeniu w wyniku działań wojennych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie dokonuje się ustalenia i ocen tak. jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zakres postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, został ograniczony przez art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). A zatem postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia, skoro postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co w sprawie wydania zaświadczenia wykraczałby poza możliwości jego spełnienia przez organ pierwszej instancji. Dlatego też słusznie Prezydent [...] skonstatował, że na podstawie dokumentów, którymi dysponuje, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści i odmówił wydania tego zaświadczenia - zatem jego postanowienie z [...] listopada 2014 r. jest prawidłowe. M. K. złożył skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowa sprawa była dwukrotnie przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujące oceny prawne: - stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm.), powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek położony na gruntach [...] pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu; - podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia - stwierdzenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 534/09 dał organom administracji następujące wytyczne: - rozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i dotyczących decyzji komunalizacyjnych. Zaś w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3441/15 Naczelny Sąd Administracyjny nakazał SKO dokonać uzupełnień materiału dowodowego w trybie przewidzianym w art. 136 § 1 k.p.a. oraz stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Jeżeli organ odwoławczy po skorzystaniu z art. 136 § 1 k.p.a. uzna, że wydane postanowienie jest prawidłowe, to powinien utrzymać je w mocy, a jeśli uzna, że prawidłowe nie jest, to powinien je uchylić celem wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że SKO zignorowało wszystkie oceny prawne oraz wytyczne - naruszając tym samym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykorzystało też kompetencji, w które wyposażony jest organ administracji publicznej wyższego stopnia działający jako organ odwoławczy – co miało istotny wpływ na treść skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego orzeczenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W myśl art. 153 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Natomiast zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrywana sprawa była już przedmiotem orzekania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 214/08 wyjaśnił - w sposób wiążący dla oceny skargi i wniosku w toku dalszego postępowania - że stosownie do § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1112 ze zm., dalej: rozporządzenie) do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Stwierdzenie właściwego organu, o którym mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia, powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy budynek położony na gruntach [...] pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada warunkom art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czy też przeszedł na własność gminy stosownie do art. 8 dekretu i z tej przyczyny nie odpowiada warunkom art. 5 dekretu. Podstawę prawną do wydania takiego zaświadczenia stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z § 61 ust. 1 rozporządzenia. Przepis art. § 61 ust. 1 rozporządzenia, tj. rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), jednoznacznie wymaga do założenia księgi wieczystej dla budynku odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu wydania takiego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zaświadczeniem wydawanym na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. - a to za sprawą brzmienia § 61 ust. 1 rozporządzenia. W przypadku zakładania księgi wieczystej dla budynku, odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu, urzędowego potwierdzenia stanu prawnego budynku jednoznacznie wymaga wyraźny przepis prawa, tj. § 61 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 534/09 uchylił oba zaskarżone postanowienia stwierdzając, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno nastąpić na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 111) oraz wymaga podjęcia czynności w celu kompleksowej oceny istniejącej dokumentacji, w tym orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w zakresie wniosku dekretowego i decyzji komunalizacyjnych. Następnie Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego "że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że jeśli organ widzi potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego to powinien to zrobić w trybie art. 136 k.p.a. Następnie zaś jeżeli uzna - po skorzystaniu z art.136 § 1 k.p.a. - że wydane postanowienie jest prawidłowe, to powinien utrzymać je w mocy, a jeśli uzna, że prawidłowe nie jest, to powinien je uchylić celem wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji. Przy czym stwierdzenie właściwego organu - czyli Prezydenta [...] - powinno zaświadczać o stanie prawnym budynku, tj. stwierdzać, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Powołane orzeczenia Sądów zawierają wiążącą ocenę prawną w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach i wskazania, co do dalszego postępowania organu ją rozpatrującego – zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu stwierdziło, że przychyliło się do oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji, iż dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wykazuje istotne braki uniemożliwiające jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie, że budynek położony w [...] przy ul. [...] nie został zniszczony w wyniku działań wojennych i w konsekwencji tego czy został wybudowany po dniu 21 listopada 1945 r. czy przed tą datą. Dodało, że analiza całokształtu materiału dowodowego wskazuje, iż problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, wymagająca żmudnych ustaleń poprzedzonych poszukiwaniami w archiwach państwowych i prywatnych w zakresie potwierdzenia kiedy został wybudowany sporny budynek położony w [...] przy ul. [...] i czy uległ zniszczeniu w wyniku działań wojennych. Treść tego uzasadnienia wyraźnie świadczy o tym, że organ II instancji nie wykonał wiążących go wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie skorzystał z dyspozycji art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ani nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji - wręcz stwierdzając, że wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co w sprawie wydania zaświadczenia wykraczałby poza możliwości jego spełnienia przez organ pierwszej instancji. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzednie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] właśnie po to, aby takie postępowanie przeprowadzić i dokonać ustaleń pozwalających na stwierdzenie stanu prawnego budynku - co ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Bowiem zaświadczenie właściwego organu - czyli Prezydenta [...]- powinno stwierdzać, czy przedmiotowy budynek pozostaje własnością byłych właścicieli gruntów i tym samym odpowiada art. 5 dekretu, czy też przeszedł na własność gminy (art. 8 dekretu) i dlatego też nie odpowiada art. 5 dekretu. Ponieważ ww. wytyczne nie zostały wykonane, dlatego też Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji rzetelnie wykona powyższe zalecenia Sądu i – stosownie do dokonanych ustaleń – wyda odpowiednie orzeczenie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 i art. 190 oraz art. 200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.