II OSK 480/19

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 419/18 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 419/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] października 1993 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] zlokalizowanej w [...]. W stosunku do tego budynku prowadzone było od 2002 r. postępowanie administracyjne, w trakcie którego ustalono, że został on zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Białymstoku (PWINB) decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił w/w decyzję PINB i jednocześnie nakazał inwestorowi – J. D.: 1) dokonać rozbiórki części własnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która to część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nr [...] w m. [...], gm. [...], co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; rozbiórkę należy dokonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane bez ograniczeń, po uprzednim wytyczeniu lub wskazaniu przez uprawnionego geodetę faktycznego przebiegu granic pomiędzy nieruchomością działkami nr [...] i [...]; 2) wykonać ścianę wschodnią pełną oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzoną 30 cm ponad połać dachową przy granicy z działką nr [...]; 3) w terminie do 30 marca 2018 r. przedłożyć w PINB: - 4 egzemplarze projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającego w/w roboty budowlane, celem zatwierdzenia; - wraz z projektem zamiennym przedłożyć oświadczenia potwierdzające: wytyczenie bądź wskazanie przebiegu granicy działek nr [...] i [...], rozebranie w/w części budynku i wykonanie ściany przeciwpożarowej zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem warunków bezpieczeństwa (osoby z uprawnieniami konstrukcyjno-budowlanymi bez ograniczeń). WSA w Białymstoku wyrokiem z 26 października 2017 r., II SA/Bk 516/17, oddalił skargę J. D. na ww. decyzję PWINB z dnia [...] czerwca 2017 r. W wyroku II SA/Bk 419/18 przytoczono dalej, że Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1993 r., udzielającą J. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Zawykach [...]. Zdaniem organu powiatowego, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, uPb), w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] uznał, że wystąpiła taka właśnie sytuacja, a ponadto stwierdził, że decyzja ta nie jest uzależniona od jego uznania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wyjaśnił, że skoro PWINB wydał decyzję w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb dotyczącą przedmiotowego budynku inwestora, która jest ostateczna i prawomocna, to Starosta zobligowany był w takiej sytuacji do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł J. D., w której zarzucił naruszenie: 1) art. 36a ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zachodzi obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, iż decyzja PWINB z [...] czerwca 2017 r. utraciła walor prawomocności, albowiem WSA w Białymstoku postanowieniem z 2 maja 2018 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 516/17, przywrócił skarżącemu termin do złożenia wniosku o uzasadnienie tego wyroku oddalającego skargę na ww. decyzję; 2) art. 36a ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie pominięcie, iż konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę tylko w tym zakresie, w jakim inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego; 3) art. 36a ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie pominięcie, iż nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, w której budowa została już zakończona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja PWINB z dnia [...] czerwca 2017 r., która została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowej sprawie nie były uprawnione do badania, czy jest ona zgodna z prawem, ani też nie mogły dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 uPb ma charakter związany, a nie uznaniowy, a zatem organy musiały wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że zakończenie inwestycji nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu przepisu art. 36a ust. 2 uPb. Przemawia za tym wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 uPb, która jak wynika z powszechnie prezentowanego w orzecznictwie poglądu, znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 36a ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie, iż nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, w której budowa została już zakończona, • art. 36a ust. 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie pominięcie, iż konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę tylko w tym zakresie, w którym inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a zatem obligatoryjnego wykonania określonych w decyzji robót. Podnosząc powyższe zarzuty J. D., na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) wnosi o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, zawarto w skardze kasacyjnej oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że przyjmując, iż konsekwencją decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb jest wydanie decyzji na mocy art. 36a ust 2 tejże ustawy, to orzeczenia te są wzajemnie związane, zwłaszcza przedmiotowo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie konsekwencją prawną decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę w tym zakresie, w jakim inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Swą argumentację strona skarżąca kasacyjnie wspiera poprzez powołanie się na motywy wyroku WSA w Lublinie w sprawie III SA/Lu 215/05. W odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako niezasadnej, podkreślając że zarzuty kasacyjne powielają zarzuty skargi, a w judykaturze nie budzi wątpliwości, że decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 uPb wydawana jest także w przypadku zakończenia budowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący kasacyjnie ograniczył zarzuty kasacyjne do wywodzenia o naruszeniu przepisu art. 36a ust. 2 uPb stwierdzając, że sąd wojewódzki dokonał wadliwej jego wykładni. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Z art. 36 ust. 2 uPb wynika, że w razie wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 uPb ma charakter decyzji związanej, innymi słowy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w oznaczonym przypadku, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je, innymi słowy ma prawny obowiązek uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości, że decyzja PWINB wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, okoliczności tej nie podważa się w skardze kasacyjnej. Nie jest także kwestionowane, że decyzja ta ma walor decyzji ostatecznej. Okoliczność, wedle której wskutek przywrócenia J. D. terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku II SA/Bk 516/17, mocą którego oddalono jego skargę na w/w decyzję PWINB, przez co nie ma ta decyzja przymiotu prawomocności, nie niweczy jednak wykonalności tej decyzji jako ostatecznej. Stanowisko sądu a quo w tym aspekcie jest w pełni prawidłowe. Sąd Naczelny nie podziela wykładni art. 36a ust. 2 uPb prezentowanej w skardze kasacyjnej, wedle której nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, w której budowa została już zakończona. WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał, że taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w treści cyt. przepisu, w judykaturze dominuje stanowisko wspierające ów pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku. Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09, 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Nie jest uprawniona wykładnia art. 36 ust. 2 uPb zaoferowana w skardze kasacyjnej, wedle której konsekwencją prawną wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb winno być uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielonego pozwolenia na budowę tylko w tym zakresie, w którym inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a zatem obligatoryjnego wykonania określonych w decyzji robót. Trafnie sąd pierwszej instancji ocenił skutek, nałożonego decyzją PWINB na inwestora, obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Słusznie stwierdzono, iż oznacza to, że inwestor ma przedłożyć nie tylko projekt budowlany zamienny dotyczący nakazanych mu robót budowlanych, ale całego budynku wraz z nakazanymi robotami, projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Z oczywistych względów Sąd nie jest związany judykatem przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.