II GSK 153/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 74/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku zastosowania stawki z tytułu połączeń głosowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 7 listopada 2017 r., nr DHRT.WORK.609.13.2016.31, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności części decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji II i poprzedzającej ją Decyzji I oraz zasądzenie na rzecz P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm.; dalej "Pt") w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy 2002/19 oraz art. 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPP UE") - poprzez oddalenie skargi P. na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji MTR 2007 w zakresie pkt I ppkt 3 sentencji tej decyzji, mimo że rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie Decyzji MTR 2007 stanowiło o rażącym naruszeniu przez Prezesa UKE art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 KPP UE, bowiem nakładało na P.obowiązek przedstawiania Prezesowi UKE corocznego uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, mimo że obowiązek ten nie był oparty na charakterze stwierdzonego problemu rynkowego oraz nie był proporcjonalny i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE - co na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej też "TSUE" lub "Trybunał") oraz Sądu Najwyższego jest niedopuszczalne na gruncie powyższych przepisów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi P. na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności Decyzji MTR 2007 w zakresie pkt I ppkt 3 sentencji tej decyzji, mimo że w Decyzji I oraz w Decyzji II brak jest jakichkolwiek elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego co do konieczności nałożenia na Skarżącą obowiązku przedstawiania Prezesowi UKE corocznego uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty ze względu na charakter stwierdzonego przez Organ problemu rynkowego oraz uzasadnienia, iżby obowiązek ten był proporcjonalny i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wy maga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 26 kwietnia 2007 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 3 jej sentencji, a mianowicie zobowiązania P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki opłaty MTR (stawki opłaty z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.) w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia roku stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem Sądu I instancji organ administracji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji we wskazanym zakresie, to jest w zakresie, w którym stwierdzenia jej nieważności dochodziła skarżąca spółka, albowiem – niezależnie od innych – nie zaktualizowała się również, jeżeli nie przede wszystkim, przesłanka wydania jej bez podstawy prawnej, czy też wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Podejście organu administracji do rozumienia przepisu art. 40 ust 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie było, zdaniem Sądu I instancji, nieprawidłowe – w tym, ani w zakresie, w jakim w postępowaniu zakończonym decyzją, o wzruszenie której wystąpiła skarżąca spółka, przepis ten stanowił podstawę zobowiązania P. do corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości MTR w oparciu o ponoszone koszty, ani też w zakresie, w jakim przepis ten stanowił kryterium oceny zaktualizowania się przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. – zwłaszcza, że koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C – 277/16, który wydany został w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sądu Najwyższego w sprawie dotyczącej analogicznego sporu prawnego, które źródłem była decyzja Prezesa UKE z dnia 9 grudnia 2009 r. Jakkolwiek przy tym, z przywołanego wyroku trybunału luksemburskiego wynika, że przesłanką nałożenia obowiązek corocznego przedstawienia uzasadnienia wysokości stawki opłaty MTR w oparciu o ponoszone koszty jest jego proporcjonalność i adekwatność do rzeczywiście stwierdzonego problemu, to jednak zdaniem Sądu I instancji, ocena odnośnie do zaktualizowania się tych przesłanek nie może stanowić przedmiotu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że we wskazanym zakresie przepis art. 40 ust 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie był jednoznaczny. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec zaskarżonego wyroku wymaga przypomnienia – albowiem nie jest to bez znaczenia – że decyzja Prezesa UKE stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. W tej zaś mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest więc sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. – co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowości samej decyzji administracyjnej – to siłą rzeczy żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Konsekwencję powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13). W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżąca spółka podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/19/WE oraz art. 16 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § i § 3 w związku z art. 104 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione. O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu. W relacji do przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym zwłaszcza oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, za niewystarczający trzeba bowiem uznać zarówno argument eksponujący znaczenie deficytów uzasadnienia inkryminowanej decyzji w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia nałożenia na P. obowiązku corocznego przedstawienia uzasadnienia wysokości stawki opłaty MTR w oparciu o ponoszone koszty z punktu widzenia przesłanek jego proporcjonalności i adekwatności do rzeczywiście stwierdzonego problemu – w tym również braku dostatecznego uzasadnienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE – jak i argument, że skoro P. "[...] znał harmonogram rokrocznych zmian stawki MTR w 3-letnim horyzoncie czasowym i wobec tego miał zagwarantowaną pewność warunków prowadzenie działalności gospodarczej (tj. gwarancję, że stosowane przez niego ceny będą ulegać zmianom tylko raz w roku w precyzyjnie określonym czasie) oraz "przejrzystość działania" regulatora [...]", to nałożenie na spółkę wymienionego obowiązku " [...] nie znajduje oparcia i jest rażąco sprzeczne z art. 40 ust. 2 Pt w zw. z art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 KPP". Podkreślając, że argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych została osadzona – co jest oczywiste – na stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonym w wyroku w sprawie C – 277/16, trzeba przede wszystkim podnieść, że w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. art. 8 ust. 4 i art. 13 ust. 3 dyrektywy o dostępie oraz art. 16 Karty Praw Podstawowych, w wyroku tym Trybunał nie zakwestionował tego, że – tak jak w postępowaniu zakończonym inkryminowaną decyzją z dnia 26 kwietnia 2007 r. – "[...] krajowy organ regulacyjny może nakazać operatorowi wskazanemu jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku i podlegającemu obowiązkowi oparcia cen na kosztach coroczne ustalanie cen na podstawie najbardziej aktualnych danych i przedstawianie sobie tych cen wraz z uzasadnieniem do weryfikacji przed rozpoczęciem ich stosowania [...]." i co więcej podkreślił – a, jak należałoby przyjąć, nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności stanowiska skargi kasacyjnej odwołującego się do argumentu z harmonogramu zmian stawki opłaty MTR – że w "[...] przypadku nałożenia [...] na operatora obowiązku oparcia cen na kosztach [...], od operatora tego można żądać dostosowania cen, zanim zacznie je stosować lub gdy zaczął już je stosować." Jeżeli w prawie krajowym źródło i zarazem podstawę nałożenia tego rodzaju obowiązku stanowi – jak wynika to z jego treści – przepis art. 40 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a z przywołanego stanowiska sądu luksemburskiego nie wynika jednocześnie, aby z punktu widzenia efektywności wykonywania kompetencji regulacyjnych oraz egzekwowania omawianego obowiązku nie miała znaczenia częstotliwość przedstawiania przez operatora uzasadnienia kosztowego cen (stawki opłaty) – albowiem wręcz przeciwnie, nie jest to obojętne, skoro chodzi o coroczne ustalanie cen w relacji do najbardziej aktualnych danych oraz ich przedstawianie organowi regulacyjnemu – to nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji wadliwość oceny odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą Prezes UKE odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 26 kwietnia 2007 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 3 jej sentencji. Nie dość więc, że decyzja o wzruszenie której we wskazanym zakresie wystąpiła skarżąca spółka, nie została wydana bez podstawy prawnej – zwłaszcza, że ocenę odnośnie do zaktualizowania się tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wobec rdzenia znaczeniowego pojęcia, którym na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. operuje ustawodawca, uzasadnia sytuacja obiektywnego braku w przepisach prawa powszechnie obowiązującego podstawy wydania decyzji, to jest sytuacja, gdy albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16) – to również, jak zasadnie ocenił to Sąd I instancji podzielając stanowisko Prezesa UKE, nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej mierze oraz w odpowiedzi na argumentacje skarżącej spółki osadzoną na gruncie przywołanego powyżej wyroku w sprawie C – 277/16 trzeba stwierdzić, że jakkolwiek istotnie – jak wynika z tego judykatu – przesłanką nałożenia obowiązku corocznego przedstawienia uzasadnienia wysokości stawki opłaty MTR w oparciu o ponoszone koszty jest ocena odnośnie do jego proporcjonalność i adekwatność do rzeczywiście stwierdzonego problemu, której rzeczywiście nie zawiera uzasadnienie inkryminowanej decyzji – co jednocześnie nie oznacza, że nałożenie wymienionego obowiązku organ nie uzasadnił, a co za tym idzie, że skarżąca spółka nie znała motywów rozstrzygnięcia wydanego w tym zakresie oraz, że nie mogła podważać nałożenia tego obowiązku z pozycji argumentu o braku jego proporcjonalności i adekwatności (celowości) zwłaszcza, że pojęcia te są tożsame na gruncie prawa krajowego, jak i unijnego, i co siłą rzeczy powoduje, że kwestia ziszczenia się tychże przesłanek nie może stanowić przedmiotu oceny w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – to jednak nie sposób jest na tej (tylko) podstawie wnioskować o wydaniu tejże decyzji – nie dość, że bez podstawy prawnej to również – z rażącym naruszeniem m prawa. W korespondencji do argumentów odnoszących się do przedmiotu, celu oraz funkcji postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości decyzji ostatecznych zakładają potrzebę ścisłej wykładni przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., których katalog jest zamknięty (por. np. wyroki NSA z dnia: 22 września 1999 r., sygn., akt IV SA 1380/97; 29 czerwca 1999 r., sygn., akt IV SA 1889/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN 62/00) trzeba stwierdzić, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa, albowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste – to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego, który w zakresie odnoszący się do jego obowiązywania i interpretacji jest niewątpliwy i nierodzący rozbieżności, gdy chodzi o jego wykładnię. Stąd też, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest więc rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 257/17). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzące wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia, co prowadzi do wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli w praktyce wykładni i stosowania tego prawa nie jest ono jednoznacznie rozumiane. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową wobec zmiany podejścia interpretacyjnego, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. np. wyroki NSA z dnia: 6 lutego 1995 r.; 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96; 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05; 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Brak więc aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tych zabiegów interpretacyjnych – odnoszony jest do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści, nie zaś do przepisów niepozostawiających wątpliwości co do ich rozumienia (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Jakkolwiek przy tym – co w kontekście enigmatyczności samego pojęcia "bezpośredniego rozumienia prawa" oraz wiążących się z nim niepożądanych konsekwencji trzeba także podnieść dla zachowania koniecznych proporcji – dane rozumienie teksu prawnego zawsze stanowi rezultat, niekiedy nawet nieuświadamianego, procesu wykładni, co uzasadnia twierdzenie, że omnia sunt interpretanda (M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.) i co powoduje, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10), to jednak w tej mierze za rażące (naruszenie prawa) jest uważane naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10). W świetle przedstawionego rozumienia przesłanki "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", jako podstawy uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, że prezentowanemu w nim – i korespondującemu z powyżej przedstawionym – podejściu do omawianej i spornej w sprawie kwestii, strona skarżąca nie przeciwstawiła jednak argumentów, które można byłoby uznać za przekonujące dla wykazania tezy przeciwnej. A mianowicie, że Prezes UKE z rażącym naruszeniem prawa zobowiązał skarżącą spółkę do corocznego przedstawiania organowi regulacyjnemu uzasadnienia wysokości stawki opłaty MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni rok obrotowy, i to w sytuacji, gdy – zasadniczo – istnienie podstaw do nałożenia tego rodzaju obowiązku znalazło swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C – 277/16. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.