II SA/Rz 946/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia alimentacyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi P.P. (dalej: Skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 21 maja 2018 r. Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, powołując się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną a art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.), twierdząc, że jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, a o decyzji dowiedział się od radcy prawnego, działającego w jego imieniu, w dniu 21 maja 2018 r. Wymienioną decyzją Organ przyznał małoletnim dzieciom skarżącego – T. i L. reprezentowanych przez Matkę - świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na podstawie wyroku zaocznego Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...], z dnia [...] listopada 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w w/w sprawie. W uzasadnieniu Organ podał, że z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić jedynie strona i to strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Dalej wyjaśnił, że w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych stroną są jedynie osoby uprawnione, w tym przypadku reprezentowane przez matkę, bowiem tylko ona ma interes prawny w uzyskaniu prawa do tego świadczenia. Następnie podał, że pismem z dnia 27 października 2017 r. do Skarżącego została wysłana informacja o przyznaniu osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności wypłacanych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wysłane pismo było awizowane w dniu 2 listopada 2017 r. oraz powtórnie w dniu 10 listopada 2017 r., a następnie złożone do akt ze skutkiem doręczenia. Organ uznał zatem, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiony przez Skarżącego w dniu 23 maja 2018 r. należy uznać za złożony po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na powyższe postanowienie zażalenie w formie elektronicznej złożył Skarżący, zarzucając naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez doręczenie postanowienia pocztą, w sytuacji kiedy podlegało doręczeniu drogą elektroniczną. Ponadto jako pełnomocnika wskazano (tak w postanowieniu, jak i na kopercie zawierającej przesyłkę) Kancelarię Adwokacko-Radcowską, która pełnomocnikiem nie była. Błędnie również przyjęto, że Skarżący dowiedział się o decyzji Wójta z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w listopadzie 2017 r. na skutek fikcji doręczenia informacji o przyznaniu uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego z dnia 27 października 2017 r. Zdaniem Skarżącego przepis art. 148 § 2 k.p.a. wiąże rozpoczęcie terminu miesięcznego z faktycznym "dowiedzeniem się" tzn. powzięciem wiedzy, przyjęciem do świadomości, że wydano decyzję. Skarżący wyjaśnił, że właśnie jego niewiedza o tym, czy i jakiej treści wydano decyzję w stosunku do wierzycieli alimentacyjnych, stanowiła motyw do wystąpienia do Wójta z podaniem, wskutek którego pełnomocnikowi Skarżącego doręczono odpis informacji z dnia 27 października 2017 r. Licząc zaś od tej daty, termin został dochowany. Ponadto zdaniem Skarżącego, ocena czy w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie przysługiwał mu przymiot strony, podlega badaniu przed wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a., nie zaś postanowienia z art. 149 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art.138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i 3 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Organ zgodził się ze stanowiskiem Wójta, że Skarżący nie był stroną w postępowaniu, którego wznowienia żąda, a zatem nie mógł wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ ocenił, że nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Faktycznie przesyłka została błędnie zaadresowana na kancelarię, nie zaś imiennie na pełnomocnika, jednak postanowienie dotarło do adresata. Według ustaleń Organu Skarżący musiał również wiedzieć o prowadzonym postępowaniu, ponieważ wiedział o ciążącym na nim obowiązku alimentacyjnym oraz był podmiotem komorniczego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Organu przyczyna odmowy wznowienia postępowania, tj. niedochowanie miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie, została wskazana prawidłowo. Ponadto Kolegium wskazało, że w k.p.a. brak jest przepisu art. 391 § 1 pkt 1, na który powołuje się Skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie postanowień Organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Przytoczył zarzuty podnoszone uprzednio w zażaleniu, wskazując tym razem na naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., którego z nieznanych Skarżącemu powodów Organ nie ocenił. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została oddalona bowiem nie okazała się uzasadniona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostateczny (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), dzięki czemu może stanowić podstawę kontroli sądowoadministracyjnej. Postanowienia Organów obu instancji o odmowie wznowienia postępowania zostały oparte m.in. na art. 149 § 3 K.p.a. Powołany przepis stanowi: Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wznowienia podlega prawu zaskarżenia, co wynika z kolei z art. 149 § 4 K.p.a. Skarżący w niniejszej sprawie żądał wznowienia postępowania administracyjnego powołując się na przyczynę podaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 554), czyli na pozbawienie go prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego. Organy odmówiły wnioskodawcy wznowienia postępowania ponieważ nie był on stroną ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego oraz nie złożył swego podania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji Wójta - art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Zdaniem WSA na pełną akceptację zasługuje dominujące aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, według którego w przypadku gdy żądający wznowienia postępowania powołuje się podstawę wznowienia wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest dopuszczalna odmowa wznowienia – art. 149 § 3 K.p.a. – z tej przyczyny, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, a więc nie posiada on interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Innymi słowy, kwestia posiadania przez wnioskującego interesu prawnego może być wstępnie badana jeszcze przed wszczęciem postępowania, co ma na celu wyeliminowanie ewentualności wznowienia postępowania na żądanie podmiotu nie posiadającego do tego legitymacji prawnej. Należy zgodzić się, że odmowa wznowienia z tej przyczyny powinna ograniczać się wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wyłącznie w sytuacjach wątpliwych, a więc dość skomplikowanych pod względem prawnym, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 415/18, LEX, wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r. o sygn. II OSK 2541/16, LEX, wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 872/16, LEX). Powyższy pogląd znajduje wsparcie w wykładni systemowej przepisów K.p.a. Otóż odpowiednikiem art. 149 § 3 K.p.a. jest w administracyjnym postępowaniu zwyczajnym art. 61a § 1 K.p.a., który nakazuje organowi odmówić wszczęcia tego postępowania, jeżeli podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną. W niniejszej sprawie Organ pierwszej instancji był w pełni uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bowiem podanie o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie pochodziło od osoby, której przysługiwałby przymiot strony postępowania w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego. Problem braku legitymacji procesowej dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania tego rodzaju świadczenia został przesądzony orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko przedstawione w wyrokach NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2027/16, oraz z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1725/16 i sygn. I OSK 1726/16, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (dotyczy to również sprawy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tego funduszu) nie mają bowiem wpływu na jego sytuację prawną, a to kryterium wyznacza status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Mogą one mieć wyłączny wpływ na sytuację faktyczną dłużnika alimentacyjnego, jednak interes prawny dający legitymację w postępowaniu administracyjnym nie jest oparty na okolicznościach i interesach faktycznych. Podobnie wypowiada się WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 657/17, LEX, stwierdzając, że skoro ustawodawca jest racjonalny, to pozbawione logicznego uzasadnienia byłoby wprowadzanie w art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów obowiązku informowania dłużnika alimentacyjnego o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej w sytuacji, gdyby ten dłużnik był stroną postępowania w tej sprawie (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. III SA/Kr 704/17, LEX). Ponieważ dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to właściwy organ nie może wznowić na jego wniosek ostatecznie zakończonego postępowania. W sprawie stanowiącej przedmiot kontroli WSA wniosek o wznowienie pochodził od podmiotu oczywiście nieuprawnionego, stąd właściwym sposobem rozstrzygnięcia o zasadności zgłoszonego żądania było postanowienie oparte o art. 149 § 3 K.p.a. Argumentacja służąca wyjaśnieniu podstaw odmowy wznowienia została wyrażona w uzasadnieniu postanowień Organów obu instancji. Z tych przyczyn twierdzenia strony skarżącej o braku związku obszernej części uzasadnienia postanowień z wydanym rozstrzygnięciem, nie przekonały Sądu do uwzględnienia skargi. Odnosząc się zaś do drugiej ze wskazanych przyczyn odmowy wznowienia postępowania, wskazać należy, iż w myśl art. 148 § 1 K.p.a. strona wnosi podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od powyższej zasady K.p.a. przewiduje trzy wyjątki: a) w sytuacji o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, b) zgodnie z art. 145a § 2 termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, c) zgodnie z art. 145b § 2 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. W myśl treści tej regulacji, bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest więc to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Uchybienie terminu o jakim stanowi art. 148 § 2 K.p.a. stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania i skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z mocy art. 149 § 3 K.p.a. NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., sygn. II OSK 547/07, LEX, stwierdza jednoznacznie, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 26 maja 2009 r., sygn. II SA/Lu 25/09, LEX, pisząc w jego uzasadnieniu : nie sposób przyjąć, że doręczenie decyzji w trybie art. 44 K.p.a. uznać należy za tożsame z dowiedzeniem się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Dlatego należało podzielić zasadne stanowisko strony, co do naruszenia przez Organy obu instancji przepisu art. 148 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji Wójta o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego na skutek fikcji doręczenia informacji o jej wydaniu na zasadzie art. 44 § 1 i 4 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów procesowych nie miało jednak jakiegokolwiek wpływu na ustalony wynik postępowania, skoro wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony. Innymi słowy, w niniejszej sprawie nawet przy zachowaniu terminu, należało wydać postanowienie o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Również pozostałe zarzuty skargi nie mogły zadecydować o jej uwzględnieniu. Zarówno błędne oznaczenie pełnomocnika strony skarżącej jak również zastosowanie przez Organy obu instancji przepisu art. 39 K.p.a., (należało zastosować art. 391 K.p.a. i doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579), nie pozbawiło strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczy fakt złożenia przez pełnomocnika w przewidzianym przez prawo terminie środków zaskarżenia w postaci zażalenia czy skargi sądowoadministracyjnej. Przesyłki zawierające rozstrzygnięcia Organów były odbierane osobiście przez pełnomocnika strony, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru tych dokumentów. Odbieranie postanowień z placówki pocztowej przez osobę reprezentującą Kancelarię, nie pozbawiało tej osoby cech osoby fizycznej a także nie pozbawiało jej umocowania do reprezentacji strony skarżącej. Działania Organów nie skutkowały więc pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony. Ponadto, podnoszone w skardze naruszenia nie miały istotnego wpływu na prawidłowo ustalony wynik postępowania. Wymaganego przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy nie eksponuje treść skargi, a Sąd administracyjny działając z urzędu także nie dostrzega istotnego związku pomiędzy uchybieniem art. 391 K.p.a. i wynikiem sprawy. Reasumując, w niniejszej sprawie Organy nie naruszyły przepisów prawa w taki sposób, który przesądzałby o innym wyniku sprawy niż ustalony w zaskarżonym do WSA postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyłożone względy musiały zadecydować o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.