IV SA/Wa 3264/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2017 r. w sprawie wezwania Rady Miejskiej w [...] w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] dla fragmentu terenu położonego pomiędzy ulicami [...] i [...]. Wojewody wskazał, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. zmieniony został art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1875), określanej dalej jako u.s.g. W wyniku tej zmiany organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego pozbawiony został kompetencji do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonych uchwałą organu. Dlatego też Wojewoda [...] uznał, iż Rada Miejska w [...] nie miała podstawy prawnej do podjęcia, w dniu [...] września 2017 r., uchwały Nr [...]. Organ wskazał, że po pierwsze Rada Miejska w [...] przytoczyła nieaktualne brzmienie art. 101 u.s.g. i uznała, że jest zobowiązana do odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po drugie, zgodnie z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (D.U. 2016, poz. 283), do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V. Stosując wprost § 115 znajdujący się w tym dziale załącznik do ww rozporządzenia w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (ustawowym). Wskazanie w uchwale przepisów które nie wyznaczają zadań ani kompetencji rady gminy i nie upoważniają rady do uregulowania określonego zakresu spraw uznać należy jako istotne naruszenie tego przepisu. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym . Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa a tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Wskazanie prawidłowej podstawy prawnej upoważnia do stanowienia przepisów prawa wewnętrznego gdyż stanowi istotny element aktu wykonawczego. Pełni funkcję informującą o podstawie wydania danego aktu i dowodzi zgodności działania organu z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji R.P. W sprawie stwierdzono brak podstaw prawnych do wydania przedmiotowej uchwały , co stanowi istotne naruszenie prawa. Skargę na akt nadzoru wywiodła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (D.U. 2017, poz. 935) i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Gmina wskazała, że sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast "ciężar dowodu", że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest w sposób istotny sprzeczny z prawem, spoczywa na organie nadzoru. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, organ nadzoru nie może pominąć daty podjęcia uchwały organu stanowiącego, której wezwanie dotyczy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wyrażone są art. 91 u.s.g. Sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie określa ani istotnych naruszeń prawa, jak i nieistotnych. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają ścisłego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r., poz. 148). Organ nadzoru uznał, że Gmina [...] dopuściła się istnego naruszenia prawa gdyż w podstawie prawnej powołała przepis art. 101 ust. 1 u.s.g w brzmieniu nieobowiązujący w sytuacji w której organ gminy po nowelizacji tego przepisu utracił możliwość podejmowania uchwały w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy sięgnąć do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Do istotnych naruszeń prawa zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, brak podstawy prawnej do ich podejmowania, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23; podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13). Ze stwierdzeniem nieważności uchwały mamy do czynienia jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która nie mieści się w pojęciu wady nieistotnej. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., (sygn. akt II FSK 3595/13), Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." W konsekwencji za nieistotne zaś naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (pogląd taki, podzielany przez skład orzekający wyraził m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 702/17, LEX nr 2365301). Inaczej mówiąc, podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest stwierdzenie że doszło do ciężkiego, rażącego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa (zob. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 312/17, LEX nr 2350185). W rozpatrywanej sprawie polemika dotycząca oceny zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wynika z daty podjęcia uchwały organu stanowiącego, której wezwanie dotyczy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Z dniem 1 czerwca 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, na podstawie art. 2 pkt 1 ww. ustawy zmieniającej nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie, które w ogóle nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej "(...) przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy''. Ustawodawca w przepisie intertemporalnym posłużył się zatem pojęciem aktu i czynności, a także terminem wejścia w życie samej nowelizacji. Zdaniem sądu, aktem w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej będzie zatem uchwała, w tym przypadku uchwala nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Jazgarzew dla fragmentu terenu położonego pomiędzy ulicami [...] i [...]. Akt ten podjęty został przed wejściem w życie nowelizacji art. 101 u.s.g.. Natomiast czynność organu skarżącego, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, została podjęta po nowelizacji tegoż przepisu i wyrażona w formie uchwały podjętej w dniu 20 września 2017 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Akt, którego dotyczyło wezwanie podjęty został co prawda przed nowelizacją przepisu art. 101 u.s.g., jednak czynność dokonana została po wejściu w życie nowych przepisów. Kwestionowana uchwała dotyczy wezwania wniesionego w dniu 21 lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania wniesionego w czasie, gdy obowiązywał znowelizowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując wykładni językowej która opiera się na analizie bezpośrednio słów i zdań, zawartych w konkretnym przepisie prawnym jest zawsze stosowana przy wykładni prawa jako pierwsza gdyż najbardziej należy dokonać jej poprzez interpretację przepisu jako całości. W takiej sytuacji każde z użytych słów ma swe znaczenie. I tak czym innym jest użycie koniunkcji "i", czym innym zaś użycie alternatywy "lub", bądź "albo". Dokonując analizy przepisu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej należy zauważyć, iż ustawodawca użył w nim spójnika "i" - aktu i czynności. Możliwa jest zatem interpretacja, że zarówno akt, jak i czynność (rozumiana łącznie, jako koniunkcja) muszą być dokonane przed 1 czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że gdyby faktyczna wola ustawodawcy sprowadzała się do tego, by każdy akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. mógł być zaskarżony do sądu jedynie po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to racjonalny ustawodawca, dla wyrażenia takiej woli użyłby spójnika "albo", bądź też spójnika "lub", wskazując na alternatywność poszczególnych znaczeń pojęciowych, czego jednak nie uczynił. Rozumowanie to zawiera jednak nieścisłość, polegającą na tym, że utożsamianie czynności z uchwałą w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy uznaniu wymogu wprowadzenia spójnika "lub" prowadziłoby do interpretacji, że ustawodawca przewiduje wariant odniesienia się do samej uchwały, z pominięciem czynności, do której owa uchwała się odnosi, co nie miałoby poparcia w zasadach racjonalnego ustawodawcy (ze względu na następstwo czasowe). Nie może bowiem przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosić się wyłącznie do czynności wcześniejszej. Z kolei uznanie, że nowe przepisy miałyby się odnosić do czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z uwagi na zniesienie czynności w postaci instytucji odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wiązałoby się z respektowaniem zasady racjonalnego ustawodawcy. Wątpliwości te w zakresie wykładni tego przepisu prowadzą do wniosku, że na podstawie samej lektury przepisu art. 17 st. 2 ustawy nowelizacyjnej treść tej normy nie jest jednoznaczna. Nie można zatem skutecznie wywodzić, na podstawie wykładni językowej, że zgodnie z wolą ustawodawcy wszelkie czynności organu podejmowane po wejściu w życie nowelizacji, winny być objęte nowymi regułami. Skoro dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego musi zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa i to sprzeczności oczywistej i rażącej a interpretacja tych przepisów jest niejednoznaczna, to brak jest przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Dokonując zaś wykładni celowościowej należy zwrócić uwagę na cel nowej regulacji przewidującej likwidację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy nowelizującej (druk nr 1183), wymagania dotyczące w szczególności terminu na złożenie skargi w przypadku innych niż decyzje i postanowienia "aktów i czynności" są, z jednej strony, rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie co do podstawowych wymogów formalnych. Ustawa nie precyzuje w szczególności formy i treści wezwania, a w judykaturze poważne wątpliwości budził termin, w jakim strona może wnieść skargę w przypadkach, w których jest obowiązana wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (tj. czy skarga wniesiona przed terminem na odpowiedź organu powinna być uznana za przedwczesną). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "rozbieżności te stały się przyczyną wydania uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS1/16, zaś dotychczasowa sytuacja "powoduje niepewność prawa, która może rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje. W praktyce może zagrażać wręcz realizacji prawa do sądu, w związku z ryzykiem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W szczególności w orzecznictwie bywa wyrażany pogląd, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co może prowadzić do odrzucenia skargi w razie podniesienia zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu. Równie istotny jest fakt, że sytuacje, w których organy pozytywnie odpowiadają na wezwanie do usunięcia naruszeń, są bardzo rzadkie i najczęściej wynikają ze zmiany stanu prawnego." Powyższe nie przemawia za uznaniem, że udzielnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie udzielenie odpowiedzi spowodowało bowiem większą pewność prawną strony i możliwość formułowania przez nią argumentacji polemicznej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie udzielenie odpowiedzi tamowało wniesienie środków zaskarżenia. Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu (tak NSA w wyroku z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, LEX nr 2387396). Z uwagi zatem na wątpliwości co do wykładni przepisu intertemporalnego oraz brak negatywnych skutków dla strony postępowania, wywołanych przez sformułowanie odpowiedzi na wezwanie, nie można w rozpatrywanym przypadku kwestionowanej przez Wojewodę czynności organu przypisać charakteru istotnego naruszenia prawa. Nie wystąpiła zatem pozytywna przesłanka, konieczna do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa), co spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z 25 września 2017 r., na podstawie art. 148 P.p.s.a.