IV SA/Gl 312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr XXIX/244/2005 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Czernichów oraz zwrotu wydatków związanych z kosztami pogrzebu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 1 i 2 oraz w § 3; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 09 marca 2017 r. Prokurator Okręgowy w Bielsku - Białej, działając na podstawie art. 3 § 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także Ppsa) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 177, ze zm.) wniósł skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Czernichów nr XXIX/244/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r., w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Czernichów oraz zwrotu wydatków związanych z kosztami pogrzebu, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 6 czerwca 2005 r., w części, a to: § 1 ust. 1 i 2, § 3 i § 5. Zaskarżonej uchwale zarzucił - w części jej zakwestionowania - rażące naruszenia prawa, tj.: 1) art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163, ze zm. dalej także: ustawa lub ups) w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) poprzez określenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę; 2) art. 44 ustawy o pomocy społecznej poprzez określenie w § 3 zwrotu kosztów pokrycia kosztów pogrzebu poniesionych przez Gminę; 3) art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.) poprzez uznanie w § 5, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Formułując powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 i 2, § 3 oraz § 5 uchwały Rady Gminy Czernichów nr XXIX/244/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. Argumentując wymienione w petitum skargi, a przytoczone powyżej, zarzuty podniósł, że dniu 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy Czernichów podjęła uchwałę nr XXIX/244/2005 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Czernichów oraz zwrotu wydatków związanych z kosztami pogrzebu. Jako podstawę prawną jej podjęcia wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w czasie orzekania tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej także: usg), w zw. z art. 17 ust. 1 lit. 15, art. 39 ust. 2, art. 44 oraz art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Następnie wskazał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Czernichów ustaliła, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy Czernichów i nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia im pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Ponadto w myśl § 1 ust. 2 uchwały Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej może sprawić pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie Gminy, które posiadały rodzinę, ale odmówiła ona sprawienia pogrzebu lub nie może go sprawić ze względów materialnych. Jednocześnie podniósł, że w art. 44 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały, podjętej przez radę gminy, wyznaczając zarazem granice ustawowego upoważnienia. Podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu, rada gminy zobowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, jak również regulowania przypadków, w których gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta, jak zaznaczył skarżący, została uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 tego artykułu, tj. pozostałego małżonka, krewnych wstępnych i zstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę w § 1 ust. 1 i 2, Rada Gminy Czernichów, bez upoważnienia, wkroczyła w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Równocześnie zaakcentował, że delegacja ustawowa nie daje także Radzie Gminy prawa do określenia zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę zawartego w § 3 uchwały i w konsekwencji możliwego żądania takiego zwrotu, ponieważ koszty pogrzebu poniesione powinny być poniesione przez Ośrodek Pomocy Społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym. Ponadto, jak stwierdził, zaskarżona uchwała w rażący sposób narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż w § 5 Rada Gminy Czernichów wskazała, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Wskazał, że akty prawa miejscowego to akty o charakterze normatywnym, podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Za ich pomocą organy te w sposób władczy określają reguły zachowania, dotyczące generalnie określonych podmiotów w abstrakcyjnie wskazanych sytuacjach. Ponadto cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie danego organu.  W dalszych motywach wyjaśnił, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze działania organów, które je ustanowiły, zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała Rady Gminy Czernichów nie spełnia tych wymogów, gdyż nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kierowane byłyby do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślił przy tym, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których mowa w art. 13 pkt 10 ustawy z o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Podsumowując skonstatował, że zaskarżone przepisy uchwały zostały podjęte z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 ustawy o pomocy społecznej oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Rada Gmina Czernichów podniosła, że "na najbliższej Sesji Rady Gminy Czernichów zostanie poddana pod głosowanie nowa uchwała w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Czernichów, na podstawie której uchwała Rady Gminy Czernichów nr XXIX/244/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. straci moc". Z kolei w piśmie z dnia 04 sierpnia 2017 r. poinformowała, że mocą § 5 Uchwały Nr XXlV/207/2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Czernichów zaskarżona Uchwała Rady Gminy Czernichów nr XXlX/244/2005 z dnia 28 kwietnia 2005 r. utraciła moc. W ocenie Wójta Gminy Czernichów powyższe czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie jawi się uwaga, że sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 usg. Zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30–dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W tym miejscu podkreślić należy także, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 usg warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Z kolei, jak sygnalizowano powyżej, stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa. Stosownie natomiast do artykuł 94 Konstytucji RP stanowiącego, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa – Ustrojodawca zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. Jednocześnie jawi się konstatacja, że kontrola tych aktów musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 usg. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 usg, ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż Sąd w pełni zaakceptował stanowisko Prokuratora, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 1 i 2 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, jako rażąco naruszające prawo winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, jak również regulowania przypadków, w których gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta kompleksowo została uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 tego artykułu, tj. pozostałego małżonka, krewnych wstępnych i zstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zatem zaskarżoną uchwałę w § 1 ust. 1 i 2, Rada Gminy Czernichów (dalej także Rada), bez upoważnienia, wkroczyła w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Jednocześnie Rada nie posiadała prawa do określenia zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę, co uczyniła, w § 3 uchwały, a w konsekwencji możliwego żądania takiego zwrotu, ponieważ koszty pogrzebu poniesione powinny być poniesione przez Ośrodek Pomocy Społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Stanowiska skarżącego, że materia regulowana w zaskarżonej uchwale nie wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jako że nie stanowi aktu prawa miejscowego trudno zaakceptować, bowiem pozostaje w sprzeczności z normami zawartymi w art. 40 usg. Przepis ten, co jakby pominął skarżący, odróżnia dwie kategorie aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. W art. 40 ust. 1 stanowi się o aktach wydawanych na podstawie upoważnień ustawowych (co pozostaje w zgodności z art. 87 Konstytucji RP), a w ustępie drugim tego przepisu o aktach wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg sformułowanie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Tym samym tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg przesadzającym o charakterze aktu. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a mianowicie ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 13 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym jest mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, lub krótszy, stosownie do art. 4 ust. 2 i ust. 3 oraz w art. 5. Zaskarżona uchwała, co należy wyeksponować, reguluje zasady czy tryb korzystania z cmentarzy i wykonywania pochówku we wskazanych w niej przypadkach, a zatem stanowi akt prawa miejscowego. Skoro zatem ma charakter powszechnie obowiązujący to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co stanowiło zresztą warunek jego wejścia w życie. Przedstawione stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10, a także Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 54/16, z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 800/14, z dnia 11 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15, w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 228/12, w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 115/16 a także ze stanowiskiem literatury przedmiotu - J. Wilk, artykuł NZS 2013/6/79). Sąd wskazuje, że przyjęcie stanowiska, iż uchwała w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę, w której zawarto postanowienia de facto o korzystaniu z cmentarza stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, opublikowanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała - jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym - powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Na zakończenie należy wskazać, że materia regulowana zaskarżoną uchwałą ma charakter generalny i abstrakcyjny, a zatem wymaga procedowania jak unormowano w jej § 5. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty takie odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga w części zasługuje a w części nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.