IV SA/Wa 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą/reformatoryjną") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] (dalej "Gmina"), reprezentowane przez Prezydenta [...], w imieniu którego działał A. W. – zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] (dalej "uczestnik") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]), w której orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, położonej w [...], w dzielnicy [...] przy ul. R. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz spadkobierców jej poprzednich właścicieli – uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] maja 1985 r. (dalej "decyzją wywłaszczeniową"), wydaną na wniosek przedsiębiorstwa państwowego [...] (dalej "wnioskodawca wywłaszczenia"), Kierownik Urzędu Dzielnicowego [...] (Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, znak: [...]) wywłaszczył nieruchomość położoną w [...] przy ul. N. (rejon ul. W. i R.), stanowiącą działki ewidencyjne z dawnego obrębu [...] o nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o pow, [...] m2) oraz działkę nr [...] z obrębu [...] (o pow. [...] m2). W/w nieruchomość stanowiła współwłasność szeregu osób, tj.: J. A., S. P., M. L.j, A. P., W. B., W. K., H. S., I. S., spadkobierców C. K., J. P. oraz G. K.. Wywłaszczenia dokonano w oparciu o ówcześnie obowiązującą ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 - ost.zm. Dz.U. z 1982 r. Nr 11. poz. 79), dalej "ustawy wywłaszczeniowej" albo "ustawy z 1958 r."). 2. W/w wywłaszczonym działkom odpowiadają obecne działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] (obie z obrębu [...]) oraz działka nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] (objęta niniejszym postępowaniem) należy do Gminy. Własność [...] odnośnie działki nr [...] w obrębie [...], wynika z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], oznaczonej nr [...], wydanej dnia [...] marca 1998r. Wskazano, iż "Dzielnica - Gmina [...] nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. R. oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] m2". Tymczasem zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego [...] (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361, ost.zm. Dz.U, z 201 I r. Nr 21, poz. 113), nieruchomości należące do Gminy [...] stały się z mocy prawa własnością Miasta [...]. 3. W dniu [...] września 2006 r., podaniem datowanym na [...] sierpnia 2006 r., J. L., L. C., M. R., T. P., J. R., Z. A., Z. P., H. O., D. K., A. K., W. B., G. K., K. G., E. T., A. K., M. W., J. K., S. P., I. S. oraz H. S. zainicjowali postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], przy ul. N. (w rejonie ul. W. i R.). Wniosek zwrotowy poparli J. R. i T. P. (dnia [...] maja 2009 r.), J. K. (dnia [...] września 2009 r.) oraz G. K., K. .G., E. T., A. K. i M. W. (dnia [...] listopada 2009 r.). 4. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (dalej "wywłaszczona działka"). 5. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Starosta orzekł o zwrocie wywłaszczonej działki na rzecz wnioskodawców. 6. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda uchylił w/w decyzję Starosty z dnia [...] września 2015 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając: (-) iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., (-) konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o wkreślenie na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniach: [...] maja 1987 r., [...] maja 1997 r. oraz w dniu [...] maja 2005 r. granic działek ewidencyjnych przez biegłego fotogrametrię, a to w związku z faktem, iż z racji niejednolitego sposobu zagospodarowania terenu (częściowo w formie ogrodów działkowych, częściowo natomiast w formie gęstego drzewostanu) niezbędnym jest precyzyjne określenia granic wywłaszczonej działki. Wojewoda podniósł również, iż Starosta odwołał się przede wszystkim do materiału dowodowego, który uzasadniał tezę o zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Pominięto natomiast te materiały, które świadczyły, że wywłaszczyciel choć z problemami, to jednak konsekwentnie realizował strefę ochronną wokół [...]. Zaznaczono, że do takiego wniosku prowadzi chociażby analiza dokumentów przesłanych do Starostwa Powiatu [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) - np. Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego [...] na okres od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 1985 r. 7. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta ponownie orzekł o zwrocie wywłaszczonej działki wnioskodawcom, stwierdzając w szczególności: (-) brak możliwości wykazania, iż na działce tej zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej [...], (-) urządzenie na działce, wbrew obowiązującemu wówczas prawu, ogródków działkowych, (-) niepozostawanie działki we władaniu wnioskodawcy wywłaszczenia już w latach 90 – tych ub. wieku (co potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] marca 1998 r., to nie pozwala to postawić innej tezy niż ta, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany). 8. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2017 r., wskazując że ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] spornej działki nie przesądza o niewykorzystaniu jej zgodnie z celem wywłaszczeniowym. W opinii odwołującego dowodem potwierdzającym, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany jest pismo Biura Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]" z dnia [...] marca 1977 r., l.dz. [...] w którym Biuro to potwierdziło przyjęcie mapy inwentaryzacyjnej wykonania zadrzewień strefy zieleni wokół [...] Obiektu nr [...] i pismo [...] z dnia [...] marca 1977 r. do ww. Biura, w którym w pkt 4 zawarto informację, że na terenie obiektu nr [...] - rejon ul. N. wykonano zalesienie zgodnie z opracowanym przez Biuro projektem dla tego regionu. Dodatkowym argumentem na tę okoliczność jest "Zestawienie kosztów i zadania inwestycyjnego [...]" z 1979 r. Biura Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]", z którego wynika, iż z nakładów własnych inwestora wykonane zostały nasadzenia drzew i krzewów oraz pielęgnacja zieleni. Opracowanie to wskazuje, iż drzewa zlokalizowane w strefie ochronnej [...] znalazły się na terenie wskutek zamierzonych działań podejmowanych przez inwestora. W opinii odwołującego późniejsze przeznaczenie terenu pod ogródki działkowe nie zmieniło funkcji ogólnej obszaru, gdyż nadal pełni on rolę strefy ochronnej. III. Jak już zaznaczono, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Wojewoda rozpoznał odwołanie Gminy od decyzji Starosty, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeIi (-) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (-) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w niniejszej sprawie zachodziła konieczność ustalenia, czy na spornej działce, przejętej na rzecz Skarbu Państwa, na dzień złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w akcie wywłaszczenia. Mając na uwadze fakt, iż w niniejszej sprawie strony złożyły wniosek o zwrot 4 września 2006 r. kluczową datą dla oceny realizacji celu wywłaszczenia będzie 22 września 2004 r. 2. Bezspornym jest, iż celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie miała być strefa ochronna realizowana wokół [...]. Pierwotnie lokalizacja tej strefy została ustalona jeszcze w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. Obszar przeznaczony na realizację strefy ochronnej (pasów izolacyjnych) wokół [...] został rozszerzony w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. (dalej także "decyzja PRN z 1971 r."), wydanej w "uzupełnieniu decyzji o lokalizacji strefy ochronnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r." w której ustalono lokalizację strefy ochronnej na obszarze o powierzchni ok. [...] ha oznaczonym na szkicu Nr [...] stanowiącym integralną część decyzji. Teren oznaczony na przywołanym powyżej szkicu nie był objęty postanowieniami wcześniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. Należy zatem przyjąć, iż zapisy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r, nie dotyczą nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, za wyjątkiem "Wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej nr [...] dla [...]" z treści których wynika wprost, iż znajdują zastosowanie do całego obszaru rozszerzonej strefy - zarówno do terenu objętego postanowieniami decyzji z 1964 r., jak i decyzji z roku 1977. Zgodnie z zapisami przywoływanych wytycznych dotyczącymi zagospodarowania: "Inwestor winien przyspieszyć w maksymalnym stopniu realizację zadrzewień ze szczególnym uwzględnieniem pasa strefy położonego pomiędzy [...] a istniejącym osiedlem [...] oraz osiedlem [...] (realizacja w okresie 1971-75). Dla uzyskania szybkiego efektu należy stosować do obsadzeń podrośnięty materiał drzewny." Przewidywano zagospodarowanie obszaru strefy zielenią wysoką, przy czym system zadrzewień obejmować miał cały obszar uciążliwości [...]. Przewidywano również objęcie bezwzględną ochroną całego drzewostanu istniejącego na terenie objętym lokalizacją, jako pełniącego już wówczas funkcję neutralizującą zanieczyszczenia - planowano jego całkowitą adaptację. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była położona na obszarze objętym lokalizacją, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. określającego także tereny objęte lokalizacją nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. 3. Nie ulega także wątpliwości, iż cel wywłaszczenia, tj. strefa ochronna [...] powstała, w tym również na terenie przedmiotowej działki. Do takiego wniosku prowadzi analiza dokumentów przesłanych do Starostwa Powiatu [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]), jak chociażby Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego [...] na okres od 1 stycznia 1975 r. do 1 stycznia 1985 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się synchronizacja nieruchomości położonej w [...] przy ul. R. sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. B. Ze zdjęć przedmiotowego terenu tj. działki ewidencyjnej nr [...] z dnia [...] maja 1997 r., [...] maja 2005 r. wynika, że stanowi on ogródki działkowe, w tym w znacznej części obszary zielone. Zdjęcie pozyskane ze strony urzędu [...] na którym uwidoczniona jest działka ewidencyjna nr [...] w 2001 r. również wskazuje na zagospodarowanie terenu pod ogródki działkowe - obszary zielone. Ponadto taki stan rzeczy potwierdzają oględziny nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas oględzin w dniu [...] listopada 2011 r. wynika, że stan zagospodarowania działki przedstawia się następująco: na południu znajduje się fragment ul. R., od strony ul. R. znajduje się brama wjazdowa na teren ogródków działkowych stowarzyszenia "[...]". Teren, na którym znajdują się ogródki działkowe jest ogrodzony siatką bez podmurówki, znajdują się na nim wydzielone parcele ogrodzone siatką na słupkach metalowych bez podmurówki na, których znajdują się altany drewniane, a także drzewa owocowe i krzewy. Strony wniosły o zapisanie w protokole, że teren jest zaniedbany, a altany przypominają rudery. Z wytycznych do decyzji PRN z 1971 r. nie wynika, aby w strefie ochronnej [...] planowano nasadzenia konkretnych gatunków drzew. Zawarto natomiast zapisy, z których wynika, iż priorytetem winno być możliwe najszybsze rozmieszczenie zieleni izolacyjnej dokonywane przy użyciu najprostszych środków, w tym adaptacji roślinności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem, tak aby ograniczyć wpływ szkodliwych immisji [...] na pobliskie osiedla mieszkaniowe. Za nieuzasadniony należałoby uznać pogląd, iż zagospodarowanie części objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości poprzez urządzenie na niej ogródków działkowych zamiast nasadzeń drzew jest równoznaczne z przekreśleniem jej funkcji jako strefy ochronnej. W powyższej sytuacji mamy bowiem do czynienia z tzw. modyfikacją celu wywłaszczenia. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt 111 AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmiany celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniąjącą jego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ugn, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art, 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Należy również zaznaczyć, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 866/11, w części zawierającej ocenę prawną, wynika jednoznacznie, iż ogródki działkowe mogły pełnić funkcję strefy ochronnej zakładu przemysłowego, co zresztą było w przywoływanej powyżej sprawie efektem przemyślanych i zamierzonych działań. W związku z powyższym należy przyjąć, iż urządzenie na przedmiotowej nieruchomości ogródków działkowych zamiast jej całkowitego zadrzewienia mieściło się w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia. Odwołać należy się także do uzasadnienia zapadłego w zbliżonym stanie faktycznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1235/14). W uzasadnieniu wyroku, w części zawierającej ocenę prawną zaznaczono, że "Sąd podzielił stanowisko organu, iż ogródki działkowe mogą pełnić funkcję strefy ochronnej H. [...], skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne. Ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza bowiem, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu, odróżnić trzeba zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. Z wytycznych do decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1971 r. nie wynika, że w strefie ochronnej planowano nasadzenie konkretnych gatunków drzew. Zawarto natomiast zapisy, że priorytetem winno być możliwie najszybsze rozmieszczenie zieleni izolacyjnej dokonane przy użyciu najprostszych środków, w tym adaptacji roślinności istniejącej jeszcze przed wywłaszczeniem, tak by ograniczyć wpływ szkodliwych immisji H. na pobłiskie osiedla mieszkaniowe. Zatem urządzenie ogródków działkowych zamiast. całkowitego zadrzewienia działki, w świetłe powyższego, mieści się w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/15 oddalił skargę kasacyjną na powyższy wyrok. 4. Zwrot wnioskowanej nieruchomości uznać należy za nieuzasadniony, skoro wielkie założenie inwestycyjne w postaci zakładu przemysłowego powstało, a wywłaszczyciel konsekwentnie zmierzał do urządzenia wymaganej przepisami prawa strefy ochronnej wokół tych zakładów celem zmniejszenia oddziaływania szkodliwych immisji na pobliskie osiedla mieszkaniowe. W konsekwencji stwierdzić należy, iż na dzień 22 września 2004 r. na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, co w świetle treści przywołanego wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. czyni przedmiotową nieruchomość niezbędną na cel wywłaszczenia. IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M. B.(dalej "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody, podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty: 1. naruszenia art.7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że: a) organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie uznając, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest nieuzasadniony, ze względu na to, że wielkie założenie inwestycyjne w postaci zakładu przemysłowego powstało, a wywłaszczyciel konsekwentnie zmierzał do urządzenia strefy ochronnej wokół tych zakładów, w związku z czym cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, - podczas gdy ze zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że strefa ochronna nie została na nieruchomości zrealizowana, co wskazuje, że organ dokonał sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, dokonując jego wybiórczej oceny, w konsekwencji czego poczynił błędne ustalenia faktyczne, które stały się podstawą wydania błędnego t rozstrzygnięcia w sprawie; 2. naruszenia prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw z art. 137 u.g.n poprzez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych na nieruchomości może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej) wokół [...], a tym samym może stanowić dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia nieruchomości, - podczas gdy prawidłowa wykładnia tych, przepisów, przy uwzględnieniu decyzji, które konkretyzowały cel wywłaszczenia Nieruchomości tj. a) decyzji nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej strefy ochronnej [...] oraz b) decyzji nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] listopada 1971 r. stanowiącej uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1964 r., zgodnie z którymi: " (...), zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje, się jej użytkowania, jako, zieleni rekreacyjnej" powinna doprowadzić Organ do wniosku, że urządzenie na Nieruchomości ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia Nieruchomości, wobec czego stosownie do dyspozycji wskazanych przepisów u.g.n Nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wobec czego powinna zostać zwrócona poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, co następuje: (i) Dokumenty, którym organ przyznał moc dowodową nie wskazują w sposób precyzyjny czy wykonanie zadrzewień strefy izolacyjnej wokół [...] odnosi się do obszaru nieruchomości. Jednocześnie należy stwierdzić, że dokumenty te pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, m.in. z pismem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] lutego 1971 r. z którego wynikało, że realizacja strefy ochronnej [...] była uzależniona od pozyskania terenów i oddania ich pod zagospodarowanie, co stanowiło warunek konieczny do rozpoczęcia prac przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., pismo z Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2014 r. (znak; [...]) z którego wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie strefy izolacyjnej wokół [...], zdjęciami lotniczymi uzyskanymi od Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonanymi w dniu [...] maja 1987 roku, [...] maja 1997 roku, [...] maja 2005 roku, jak również z wynikami wizji lokalnej przeprowadzonej na Nieruchomości w dniu [...] listopada 2011 roku. Na podstawie przywołanych przez Organ dowodów nie sposób stwierdzić, czy i w jakim zakresie cel wywłaszczenia Nieruchomości został zrealizowany, ani też czy wykonane zadrzewienie obejmowało w całości obszar Nieruchomości. W dalszej kolejności należy wskazać, przy przyjęciu, że jakiekolwiek zadrzewiania zostały zrealizowane, że zadrzewienie to mogło nie spełniać wymogów określonych w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. o lokalizacji strefy ochronnej [...] oraz uzupełniającej wskazaną decyzję - decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 roku. Uzupełniająco należy wskazać, że pomimo, że organ w wskazuje w decyzji, że oględziny stanu zagospodarowania nieruchomości przeprowadzone z udziałem stron postępowania w dniu [...] listopada 2011 roku wykazały, że na terenie Nieruchomości znajdują się altany drewniane, drzewa owocowe i krzewy, w opinii Organu stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje, że strefa ochronna [...] została zrealizowana. Tym samym organ przeanalizował sprawę jedynie wybiórczo, pominął najistotniejsze dla niej kwestie, odwołał się jedynie do argumentów odwołania Gminy, dokonując błędnych ustaleń faktycznych i przyjmując wprost, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. (ii) Organ błędnie uznał, że zagospodarowanie działki na ogródki działkowe stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Organ przyjął, że ogródki działkowe mogą pełnić funkcję strefy ochronnej [...]. W tym miejscu wskazać należy, że organ przyjął takie stanowisko, nie podając przy tym jakiejkolwiek podstawy prawnej, która wskazuje na dopuszczalność podobnego stanowiska. Co więcej należy wskazać, że twierdzenie organu pozostaje w sprzeczności z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku oraz uzupełniającą tę decyzję - decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1971 roku. Z treści tych decyzji wynika, że teren miał być obsadzony zwartą zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew iglastych i liściastych. Gatunki drzew powinny być szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia powietrza. Obsadzenia miały mieć charakter izolacyjny. Zieleń strefy winna mieć charakter wyłącznie izolacyjny /. te nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej. Układ ewentualnych ciasów pieszych czy lokalnych dojazdów winien być zaprojektowany wyłącznie pod kątem konserwacji zieleni. Konfrontując wskazane w decyzjach wytyczne ze stwierdzonym zagospodarowaniem nieruchomości należy wskazać, że nieruchomość nie była (i nie jest) zagospodarowana zgodnie z celem jej wywłaszczenia, t.j. na urządzenie strefy ochronnej [...]. Nie można bowiem utożsamiać występujących na nieruchomości pojedynczych drzew owocowych i krzewów oraz drewnianych altan z objętą planem dla strefy ochronnej zwartą zielenią, na którą składać się miały drzewa szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenie zwłaszcza, że z wytycznych wskazanych w przywołanych powyżej decyzjach literalnie wynika, że zieleń strefy izolacyjnej nie może być wykorzystywana jako zieleń rekreacyjna. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz.92) obowiązującym w dacie wywłaszczenia Nieruchomości, na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną oraz lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu i przyjąć, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, mając zwłaszcza na uwadze, że na terenie strefy ochronnej zabronione jest budowanie domów wypoczynkowych oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych. Zagospodarowanie nieruchomości na ogrody działkowe wprost wyklucza realizację celu wywłaszczenia Nieruchomości. Uzupełniająco należy wskazać, że Urząd Dzielnicy [...] Dzielnicowa Komisja Planowania Przestrzennego w dniu [...] października 1983 roku wydała decyzję (znak: [...]) Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników PP [...] w rejonie ul. N. i ul. W. na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zielni ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku. Prokuratura Wojewódzka Wydział Kontroli i Przestrzegania Prawa zgłosiła w dniu [...] marca 1985 roku sprzeciw dotyczący decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1983 roku. Prokuratura podniosła zarzut naruszenia przepisu § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych. W konsekwencji tego zawiadomienia, Minister Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1986 roku (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników PP [...] w rejonie ul. N. i ul. W. na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zielni ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku. Organ I instancji, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 roku zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] z zapytaniem, czy ogród działkowy "[...]" działa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Urząd [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. (znak: [...]) udzielił wyjaśnień, że ogródki działkowe, które działały jako stowarzyszenie "[...]" zostały utworzone bez wymaganych zezwoleń i nie mają uregulowanego stanu prawnego, co dodatkowo potwierdził Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] pismem (znak: L.dz. [...]) wskazują, że działki nie wchodzą w skład rodzinnych ogrodów działkowych. Z tych też względów nie można uznać, że funkcjonujące na Nieruchomości ogrody działkowe powstały jako realizacja strefy ochronnej [...], co stanowi kolejny argument przemawiający za tym, że Organ wydał błędne rozstrzygnięcie. Jedynie dla przypomnienia należy w tym miejscu wskazać, że wizja lokalna przeprowadzona na nieruchomości przez organ I instancji, przy udziale stron postępowania potwierdziła, że na nieruchomości znajduje się infrastruktura ogrodów działkowych i zadrzewienia drzew owocowych. Z całą mocą należy wskazać, że mając na uwadze powyżej przytoczone okoliczności, na nieruchomości nie została zrealizowana inwestycja polegająca na lokalizacji strefy ochronnej. Od momentu wywłaszczenia Nieruchomości, do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęło 21 lat. We wskazanym okresie nie został zrealizowany cel wywłaszczenia Nieruchomości. Organ arbitralnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, w której w szczególności żaden akt administracyjny takiej, wiążącej modyfikacji celu wywłaszczenia nie stwierdził. Dopuszczając nawet, iż w/w modyfikacja skutecznie nastąpiła, to legalność zrealizowania tak zmodyfikowanego celu wywłaszczenia została zakwestionowana decyzją Ministra Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia [...] września 1986 r., stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1983 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników PP [...]. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.136 ust.3 w związku z art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n., polegającym na wadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż zachodzą podstawy do odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego z tej racji, że wywłaszczona nieruchomość (w części objętej postępowaniem) nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy w istocie w/w nieruchomość stała się zbędna na w/w cel z tej przyczyny, iż w terminach określonych w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. cel ten, polegający na urządzeniu strefy ochronnej wokół przedsiębiorstwa państwowego [...], nie został zrealizowany (ani nie przystąpiono do jego realizacji). Z tej przyczyny decyzję Wojewody należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa działka, stanowiąca część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] maja 1985 r., stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n., co miałoby skutkować jej zwrotem podmiotom uprawnionym. Orzekający w sprawie organ I instancji, tj. Starosta rozpatrzył wniosek zwrotowy pozytywnie, stwierdzając iż na przedmiotowej działce nie utworzono strefy ochronnej [...], tj. nie zrealizowano celu, na który działka ta została wywłaszczona, którą to ocenę zakwestionował następnie organ odwoławczy, tj. Wojewoda, upatrując realizacji w/w celu, przy uwzględnieniu jego dopuszczalnej w ocenie organu modyfikacji, w urządzeniu na w/w działce ogródków działkowych. Sąd uznaje tę ocenę Wojewody za nietrafną, albowiem wywodzona przez Wojewodę modyfikacja celu wywłaszczenia, mająca polegać na zastąpieniu strefy ochronnej ogródkami działkowymi (czy też uznaniu, iż urządzenie strefy ochronnej może polegać także na urządzeniu ogródków działkowych) była oczywiście sprzeczna z: 1) aktami lokalizacyjnymi z 1964 r. i 1971 r., 2) ówczesnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, szczegółowo regulującego zasady urządzania stref ochronnych, tj. z przepisem § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych. W tej sytuacji uznać należy, że bezsporne i nienegowane przez strony postępowania urządzenie na przedmiotowej działce ogródków działkowych stanowiło niedopuszczalną prawnie modyfikację celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej i nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na utworzeniu strefy ochronnej zakładu wnioskodawcy wywłaszczenia (abstrahując w tym miejscu od oceny: 1) samej kwestii legalności przedmiotowych ogródków w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów budowlanych, 2) ewentualnego niesprawowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia władztwa nad nieruchomością po wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, że wbrew ocenie Wojewody przedmiotowa działka stała zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.136 ust.3 i art.137 u.g.n. 2. Stan prawny, odnoszący się do niniejszej sprawy, przedstawia się następująco: Stosownie do art.136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie natomiast do art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei stosownie do art.137 ust.2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu określone w art. 137 u.g.n. odwołują się zatem do upływu terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływu terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to – odpowiednio – 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Każdą z tych przesłanek ocenia się osobno, więc zagospodarowanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powinno rozpocząć się przed upływam 7-letniego terminu, a zakończenie realizacji przed upływem terminu 10-letniego. W przeciwnym wypadku powstaje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527). Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi orzekającemu uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 u.g.n., nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436). Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521). W przepisie tym nie zostały określone żadne okoliczności, przy zaistnieniu których dopuszczalne byłoby uznanie, że pomimo naruszenia terminów można byłoby uznać, że nieruchomość ciągle jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Nie ma zatem znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych w komentowanym artykule (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1068). Odnotować jednakże należy, że: (-) ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., (-) z tym też dniem zaczęło obowiązywać kryterium czasowe przewidziane w art.137 ust.1 pkt 1 ustawy, (-) z kolei drugie kryterium czasowe, przewidziane w art.137 ust.1 pkt 2 ustawy, zaczęło obowiązywać dopiero z dniem 22 września 2004 r. O ile bezspornym jest, iż w/w terminy odpowiednio rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz realizacją celu znajdują zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych na podstawie przepisów u.g.n., tj. dokonanych od dnia 1 stycznia 1998 r., to kwestią do rozstrzygnięcia pozostawało to, czy mają one zastosowanie również do tych postępowań zwrotowych, które wprawdzie toczą się w trybie art.136 ust.3 u.g.n., niemniej dotyczą zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed 1 stycznia 1998 r. na podstawie wcześniejszych regulacji wywłaszczeniowych (tak, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w której do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z 1985 r. doszło na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Tytułem tła historycznego odnotować należy, że w poprzedzających ustawę o gospodarce nieruchomościami - ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art.69) oraz ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art.34), również przewidziano, że wywłaszczona nieruchomość podlegała zwrotowi w przypadku, gdy stawała się zbędna na cel wywłaszczenia, niemniej bez zdefiniowania tego pojęcia i bez zakreślenia stosowanych terminów. Dopiero zatem w art.137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. zdefiniowane zostało samo pojęcie zbędności nieruchomości, odniesione do konkretnych terminów rozpoczęcia oraz zakończenia realizacji celu wywłaszczenia. W orzecznictwie NSA zgodnie przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki: z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1436/13, z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12, publ. LEX). Termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. ma zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie ma zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, publ. LEX). W wyroku z dnia 15 lipca 2014., sygn. akt I OSK 761/13 (publ. LEX), NSA wskazał z kolei, że terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. W uzasadnieniu w/w stanowiska przywołane orzecznictwo podaje, iż: (-) Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, że stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany; (-) Kwestia ta została po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376); (-) Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.; (-) Stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Wbrew ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, przewidzianego w decyzji wywłaszczeniowej, którym było urządzenie strefy ochronnej [...]. Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie doszło do skutecznej prawnie modyfikacji w/w celu wywłaszczeniowego poprzez przyjęcie, iż celem tym ma być realizacja ogródków działkowych. Zdaniem Sądu modyfikacja tego rodzaju była niedopuszczalna z racji jej niezgodności: 1) przez cały okres od dnia wejścia decyzji wywłaszczeniowej do obrotu prawnego – z wydanymi w sprawie aktami lokalizacyjnymi z 1964 r. i 1971 r., jednoznacznie wykluczającymi możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki na potrzeby zieleni publicznej lub rekreacji a przewidującymi, iż działka ta ma być wykorzystana tylko i wyłącznie na potrzeby odizolowania terenów dalej położonych terenów mieszkaniowych od negatywnego oddziaływania [...], 2) w okresie od dnia wejścia decyzji wywłaszczeniowej do obrotu prawnego do dnia 31 grudnia 1997 r. – z §6 rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. Niedopuszczalność ta wynika zatem z faktu, iż: 1) funkcja terenu wykorzystanego na potrzeby strefy ochronnej zakładu przemysłowego negatywnie oddziałującego na środowisko, w tym w szczególności na życie i zdrowie ludzi różni się zasadniczo od funkcji terenu wykorzystywanego jako tereny rekreacyjne, w tym ogródki działkowe, 2) z wydanych w sprawie decyzji lokalizacyjnych wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że teren wskazanej tam strefy ochronnej miał być wykorzystany ściśle i wyłącznie na potrzeby ochrony dalej położonych terenów mieszkalnych przed negatywnymi oddziaływaniami [...], nie zaś na urządzenie tam terenów zielonych, mających zaspokajać potrzeby estetyczne czy rekreacyjne, 3) dodatkowo, w okresie do dnia 31 grudnia 1997 r. lokalizowanie ogródków działkowych na obszarach stref ochronnych było wprost niedopuszczalne w świetle §6 rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. Z decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1964 r. oraz z załącznika mapowego nr [...] wynika że działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego jest położona w południowej strefie ochronnej [...] przy ul. R.. Załączone do tej decyzji "Wytyczne do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy [...]" wskazywały, że: a) obsadzenia mają mieć charakter izolacyjny, b) nie przewiduje się użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, c) możliwe jest jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych, d) należy zaprojektować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych, e) dobór gatunków powinien uwzględniać gatunki szybkorosnące i odporne na zanieczyszczenie powietrza. Decyzją z 1971 r. o ustaleniu strefy ochronnej uzupełniono decyzję z 1964 r., rozszerzając strefę zieleni izolacyjnej. W decyzji wskazano (pierwsze zdanie pod rozstrzygnięciem), że decyzja uzasadniona jest uciążliwością wpływu [...] na otoczenie oraz (w pkt 8.1, odnoszącym się do terenów wskazanych w decyzji z 1964 r., iż potwierdza się tę decyzję z korektą linii rozgraniczających). W pkt 8.3 podkreślono, iż zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania, jako zieleni rekreacyjnej a układ ciągów pieszych, czy lokalnych dojazdów winien być zaprojektowany wyłącznie pod kątem konserwacji zieleni. Powyższe zapisy w/w aktów lokalizacyjnych, na które powołano się w decyzji wywłaszczeniowej, upoważniają do sformułowania oczywistego wniosku, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości miał bardzo konkretne, a przy tym doniosłe społecznie znaczenie – chodziło bowiem o urządzenie , m.in. na tej działce, pasa izolacyjnego pomiędzy zakładem przemysłowym (tj. hutą żelaza) szkodliwie oddziałującą na otoczenie a dalej położonymi terenami mieszkalnymi. Oczywistą funkcją strefy ochronnej jest służenie jako bufor, tj. naturalna bariera pomiędzy źródłem emisji zanieczyszczeń a terenami wymagającymi ochrony, mający realną zdolność do zatrzymywania o ile nie wszystkich, to przynajmniej istotnej części w/w zanieczyszczeń. Efektywność takiej strefy uzależniona jest zatem od planowego zagospodarowania jej w taki sposób, który umożliwi pochłanianie przez nieruchomości nią objęte dużej ilości docierających do nich zanieczyszczeń (w szczególności poprzez obsadzenie ich zielenią wysoką), czego niewątpliwym, nieuchronnym skutkiem ubocznym będzie zanieczyszczenie tychże nieruchomości (w tym szczególności posadzonej tam roślinności), co do zasady wykluczające ich użytkowanie w inny sposób. Jest to zatem przemyślany zabieg, zmierzający do poświęcenia pewnego pasa gruntu sąsiadującego z terenem emisji zanieczyszczeń (poprzez całkowite wyłączenie tego pasa z normalnej eksploatacji, w tym w szczególności z możliwości organizowania tam pobytu ludzi) w celu zapewnienia ochrony pobliskim siedzibom ludzkim. Przyjąć należy, iż zaspokojenie tak właśnie zdefiniowanej potrzeby, pociągającej za sobą konieczność jednoczesnego: 1) zagospodarowania nieruchomości w ściśle określony sposób, umożliwiający absorbowanie jak największej ilości zanieczyszczeń, 2) całkowitego wyłączenia tych nieruchomości z jakichkolwiek innych form eksploatacji - mogło uzasadniać ingerencję w prawo własności nieruchomości z [...] sąsiadujących. Uznać należy, że pomimo występowania pewnego rodzaju podobieństw nie można mówić o identyczności, czy też zamienności pomiędzy sposobem zagospodarowania terenu, polegającym na urządzeniu na nim strefy ochronnej, obsadzonej roślinnością izolacyjną a zagospodarowaniem go na potrzeby szeroko rozumianej zieleni (tereny zielone, rekreacyjne, parki, ogródki działkowe, itd.). O ile podobieństwa w tej kwestii sprowadzają się w obu przypadkach do obsadzenia terenu roślinnością, która na terenach zieleni może w pewnym, uzupełniającym zakresie pełnić także funkcje izolacyjne, właściwe dla strefy ochronnej, o tyle aspekt ten, decydujący o racji bytu w/w strefy, może na terenie zielonym czy rekreacyjnym bądź to nie występować w ogóle, bądź mieć wymiar całkowicie marginalny, ustępując pierwszoplanowej funkcji estetycznej, rekreacyjnej czy też ekologicznej, łączącej się z dopuszczeniem przebywania na tym terenie ludzi, czy też nawet prowadzeniem upraw. Podkreślić jednocześnie należy, że w/w wyżej sposób zagospodarowania uznać należy za oczywiście niedopuszczalny i nieracjonalny na terenie, którego zadaniem miałoby być maksymalne absorbowanie zanieczyszczeń przemysłowych tak aby nie przenosiły się na tereny dalsze (cel ten wyklucza bowiem, z uwagi na zanieczyszczenie terenu, możliwość jego równoległego wykorzystania na pobyt ludzi, czy też na prowadzenie upraw). Powyższe okoliczności przesądzają o braku możliwości w/w terenów zielonych z terenami pełniącymi funkcję stref ochronnych. W świetle powyższych uwarunkowań wykorzystanie przedmiotowej działki na ogródki działkowe powoduje, iż wbrew wyraźnej i nie budzącej wątpliwości dyspozycji aktów lokalizacyjnych z 1964 r. i 1971 r. działka ta została zagospodarowana na cele rekreacyjne, nie zaś na cele strefy ochronnej. O ile nie można zanegować społecznej potrzeby funkcjonowania w miastach zielonych obszarów rekreacyjnych, w tym ogródków działkowych, to jednak jest to potrzeba o charakterze istotnie się różniącym od potrzeby urządzenia w pobliżu zakładów szkodliwie oddziałujących na otoczenie, strefy izolującej od tych oddziaływań siedziby ludzkie. Chodzi tu zatem o zestawienie takich przedmiotów ochrony prawnej jak szeroko pojęty dobrostan, czy też prawo do wypoczynku ludzi (jako przesłanka do urządzania na terenach miejskich terenów rekreacyjnych, w tym ogródków działkowych) oraz ochrona życia lub zdrowia ludzkiego przed intensywnymi zanieczyszczeniami przemysłowymi (jako powód ustawiania stref ochronnych wokół zakładów przemysłowych). Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że w/w ochrona życia lub zdrowia ludzkiego ma oczywiście daleko istotniejsze i pilniejsze znaczenie aniżeli zapewnienie ludności terenów rekreacyjnych. O ile zasadność i dopuszczalność odjęcia w trybie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości osobom trzecim na potrzeby urządzenia strefy ochronnej nie nasuwa wątpliwości o tyle budzi zasadnicze wątpliwości tego rodzaju wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby zapewnienia terenów rekreacyjnych. Podkreślenia wymaga, iż z tak restrykcyjnie pojmowanym celem wywłaszczenia ściśle korespondował następnie §6 późniejszego (w stosunku do decyzji z 1964 r. i 1971 r.) rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, w myśl którego (ust.1), w myśl którego to przepisu: "Na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. (ust.2) Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi.". Odnotować w tym kontekście należy, iż wprawdzie w/w rozporządzenie z 1980 r. nie obowiązywało w dacie wydania decyzji z 1964 r. i 1971 r., niemniej obowiązywało (jako że weszło w życie w dniu 5 listopada 1980 r.) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1985 r. i dalej aż do 31 grudnia 1997 r., a z dniem następnym zostało uchylone w związku z wejściem w życie art.1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzającego do obrotu prawnego instytucję obszaru ograniczonego użytkowania. Nie może w tej sytuacji ulegać wątpliwości, iż wnioskodawca wywłaszczenia, który w następstwie wydania decyzji wywłaszczeniowej uzyskał możliwość zagospodarowania działki, był zobowiązany do przestrzegania w/w przepisów. Ciążenie na wnioskodawcy obowiązku, o którym mowa powyżej, nie budziło wątpliwości w ówczesnym czasie, w sytuacji, w której właśnie z uwagi na naruszenie §6 rozporządzenia z 1980 r. decyzją z dnia [...] września 1986 r. Minister Mieszkalnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej utrzymał w mocy decyzję Wiceprezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., stwierdzającej nieważność decyzji ustalającej lokalizację czasowych ogrodów działkowych w rejonie ulic N. i W. We w/w decyzji Ministra przesądzono jednocześnie, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek przewidziany w ust.2 rozporządzenia albowiem: "Przepis ten dotyczy pozostawienia na terenie strefy ochronnej wyłącznie obiektów, które istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Sporne ogrody działkowe nie istniały w czasie ustanowienia strefy ochronnej dla [...], a ewentualnego ujemnego ich wpływu na zdrowie ludzi nie da się określić skoro, jak sama [...] potwierdza w piśmie z dnia [...] marca 1985 r., warunek Głównego Inspektora Sanitarnego wykonywania badań gleby pod względem zanieczyszczenia metalami ciężkimi nie był dotychczas realizowany". Kategorycznego zaznaczenia wymaga, że nawet równoczesne przyjęcie, że: (-) w/w wymogi rozporządzenia ustały z dniem 1 stycznia 1997 r., z którym to dniem rozporządzenie z 1980 r. utraciło moc prawną, a jednocześnie nie zostało zastąpione aktem prawnym, przewidującym równie jednoznaczny zakaz lokalizowania w strefach ochronnych zakładów przemysłowych ogródków działkowych, (-) bieg terminu, o którym mowa w art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n., uległ w niniejszej sprawie otwarciu wraz z wejściem tego przepisu w życie w dniu 1 stycznia 1998 r.(a zarazem z wejściem w życie całej u.g.n.), z czego hipotetycznie wynikałoby, że termin na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia upływałby w niniejszej sprawie dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r., - nie może być podstawą do formułowania wniosku, iż po dniu 1 stycznia 1998 r. na wnioskodawcy wywłaszczenia przestał ciążyć obowiązek zagospodarowania działki ściśle i wyłącznie na potrzeby strefy ochronnej [...], wiążący się z niemożnością przeznaczenia tej działki pod zieleń publiczną lub rekreacyjną (w tym np. pod ogródki działkowe), albowiem obowiązek ten wynikał dalej w sposób nieprzerwany z aktów lokalizacyjnych z 1964 i 1971 r. Jak już bowiem wykazano wcześniej do dnia 31 grudnia 1997 r. w/w zawężający sposób dopuszczalnego wykorzystania wywłaszczonej działki nie wynikał wyłącznie z rozporządzenia z 1980 r. a równolegle, tj. w pierwszej kolejności z postanowień aktów lokalizacyjnych oraz z przepisów rozporządzenia. Wywodzona przez organ odwoławczy modyfikacja celu wywłaszczenia działki w sposób pozostający w jawnej sprzeczności z celem tak zdefiniowanym, była zatem niedopuszczalna. 4. Nie ulega wątpliwości, iż przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd zobowiązany był do dostrzeżenia faktu, iż w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji reformatoryjnej wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/15, odnoszącym się do innego postępowania zwrotowego dotyczącego także nieruchomości wywłaszczonej pod strefę ochronną [...], NSA sformułował ocenę prawną, w pełni korespondującą ze stanowiskiem Wojewody, iż urządzenie na tego rodzaju nieruchomości ogródków działkowych przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, zmodyfikowanego w dopuszczalny sposób. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż z formalnego punktu widzenia ocena ta, nie dotycząca nieruchomości, której dotyczy obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne, nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie (w tym sensie, że Sąd nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania tej oceny przy orzekaniu w sprawie niniejszej). Dokonanie stosownych porównań jest bowiem konieczne, zważywszy na potrzebę zapobiegania nieuzasadnionym rozbieżnościom w orzecznictwie sądowym, dotyczącym zbliżonych stanów prawnych i faktycznych (w niniejszej sprawie chodzi bowiem o nieruchomość wywłaszczoną na potrzeby tej samej strefy ochronnej co nieruchomość występująca w sprawie rozpatrywanej przez NSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż istotnym elementem różnicującym obie sprawy jest kwestia reżimu prawnego, w którym wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał możliwość realizacji celu wywłaszczenia. Odnotować w tym kontekście należy, że: (-) do wywłaszczenia nieruchomości w sprawie rozpatrywanej przez NSA doszło w dacie dużo wcześniejszej (o ponad 9 lat) niż miało to miejsce w sprawie niniejszej (w sprawie porównywanej stosowna decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] stycznia 1976 r., podczas gdy w sprawie niniejszej dopiero w dniu [...] maja 1985 r.). Ma to o tyle znaczenie, że w dacie wywłaszczenia i otwarcia tym samym terminu do realizacji celu tego wywłaszczenia nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie z 30 września 1980 r., jednoznacznie wykluczające dopuszczalność lokalizowania ogródków działkowych na obszarach stref ochronnych, a akt wcześniejszy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 15, poz.66), szczegółowo zanalizowane w wyroku NSA, które tak daleko idących obostrzeń nie ustanawiało. Stan ten różni się zatem diametralnie od tego, który wystąpił w niniejszej sprawie w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa z 1985 r. została wydana po upływie czterech i pół roku obowiązywania daleko idących restrykcji, wynikających z §6 rozporządzenia z 1980 r. Jeśli by nawet przyjąć, co zasygnalizowano już wcześniej (w nawiązaniu do stosownego orzecznictwa sądowego), iż okres, w którym wnioskodawca wywłaszczenia mógł przystąpić do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia biegł pomimo ustania mocy obowiązującej rozporządzenia z 1980 r. (a wręcz, zważywszy na to, iż ustanie to nastąpiło w tej samej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., w której w życie weszły przepisy u.g.n., w tym art.137 ust.1 pkt 1, iż siedmioletni termin, o którym mowa w tym przepisie, dopiero się dla wnioskodawcy otworzył), to Sąd orzekający obecnie konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, iż cel wywłaszczenia wynikający z decyzji z 1964 r. i 1971 r. należało także i po 31 grudnia 1997 r. traktować rygorystycznie, tj. ściśle zarówno co do litery jak i intencji w/w aktów, co wykluczało (z przyczyn szeroko omówionych wcześniej) jego modyfikowanie w sposób sprzeczny ze w/w decyzjami. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Starosty, uwzględniając ocenę prawną, sformułowaną powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.