II OSK 778/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 196/18 w sprawie ze skarg H. K. i B. L. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie i Mieście [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy i Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 196/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie i Mieście [...] stwierdził nieważność tej uchwały(pkt 1), odrzucił skargę H. K. i B. L. (pkt 2), zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Wojewody Łódzkiego (pkt 3) oraz przyznał pełnomocnikowi skarżących przydzielonemu z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej. Z powyższym rozstrzygnięciem, w zakresie punktu 1 i 2 (powinno być 3), tj. w części stwierdzającej nieważność uchwały w całości oraz zasądzającej od Rady Gminy i Miasta [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego zwrot kosztów tytułem zastępstwa procesowego, nie zgodziła się Rada Gminy i Miasta [...]. W skardze kasacyjnej zarzuciła mu: - naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż równoległe procedowanie w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu przestrzennego; 2) art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pomimo braku ustawowych wymagań co skali poszczególnych map w przypadku, gdy zachodzi jedynie różnica wynikająca z zastosowanej skali, zachodzi nieważność z uwagi na nieczytelność map uniemożliwiająca ocenę czy teren z mapy o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym planem miejscowym; 3) art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż organ nie określił parametrów drogi wewnętrznej KDW ani w części tekstowej ani na rysunku planu. - naruszenie prawa materialnego (powinno być przepisów postępowania), to jest: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności jedynie w części dotyczącej: a) części dotyczącej przekroczenia umocowania ustawowego dotyczącego zapisu planu obligującego inwestorów do dokonywania uzgodnień z zarządcą sieci w przypadku kolizji z obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, czy zagospodarowania terenu w obrębie stref ochrony napowietrznej; b) części, dotyczącej wprowadzenia pojęcia stref ochrony oraz wprowadzenia wymogu informowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; c) w części dotyczącej braku sformułowania wymagań ustaleń w zakresie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w ramach drogi KDW. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że Sąd I instancji a priori uznał, że jednoczesne procedowanie w sprawne studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu przestrzennego. Wskazała, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium Burmistrz Gminy i Miasta [...] rozpoczął prace nad wprowadzeniem udokumentowanych złóż do studium, a czynności te były zgodne z później uchwalonym studium. Podniosła, że zgodność tych czynności ze studium nie została zakwestionowana, natomiast uznano, że przez sam fakt, że studium nie było jeszcze uchwalone oznaczał, że nie było w istocie wiążących dla organów gminy wytycznych do sporządzania planu. Powołując się na literaturę przedmiotu skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że dopuszcza się wykonywanie określonych czynności planistycznych jeszcze przed uchwaleniem studium. Wskazała, że tym samym Burmistrz Gminy i Miasta [...], znając docelowe przeznaczenie wynikające z przyszłej zmiany studium dla terenu objętego projektem planu zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie i Mieście [...], jeszcze przed tą datą był uprawniony do podjęcia odpowiednich czynności planistycznych. Podniosła, że nie sposób zatem pominąć okoliczności, iż studium i plan dotyczyły niewielkiego obszaru gminy, dla którego nie było zastrzeżeń, czy też odmiennych wniosków co do zakresu przeznaczenia nieruchomości w planie, zatem było pewne, iż tworzony plan przestrzenny będzie zgodny z ustaleniami studium. Wskazując na art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie podniosła, że w uchwale Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. prawidłowo stwierdzono, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Następnie odwołując się do stanowiska prezentowanego przez doktrynę wyjaśniła, że rada gminy ocenia, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza studium, mimo że planu jeszcze nie uchwaliła, gdyż w istocie chodzi o ocenę nienaruszania studium przez projekt planu, a nie plan. Skoro zaś Rada Gminy i Miasta [...] nie stwierdziła naruszeń projektu planu ze studium, a żaden przepis prawa nie ogranicza projektodawcy planu do jednoczesnego procedowania projektowania planu oraz studium, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Uzasadniając podniesione zarzuty Gmina wskazała również, iż w judykaturze przyjmuje się za istotne to, że kwestia stwierdzenia przez radę gminy czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z treścią tego ostatniego dokumentu, bowiem studium określa kierunki polityki gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w jej ocenie, decydujący jest moment poprzedzający uchwalanie planu miejscowego i nic nie stoi na przeszkodzie, aby w określonym stanie faktycznym przedmiotowe uchwały następowały bezpośrednio po sobie, nawet na tej samej sesji rady gminy. Odnosząc się do zarzutu niezgodności załącznika graficznego uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego z załącznikiem graficznym do uchwały o uchwaleniu planu miejscowego, wskazała, że ustawodawca nie określił wymagań co do skali poszczególnych map, pozostawiając uchwałodawcy swobodę w tym zakresie. Wyjaśniła, że różnica w mapach wynika, ze specyfiki poszczególnych dokumentów jakim jest studium i plan. Nadto, w jej ocenie, zgodność planu i studium nie może być traktowana dosłownie. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż mapa do uchwały intencyjnej jest nieczytelna, zauważyła, że należy brać pod uwagę skalę w jakiej jest wykonana, a nadto odnieść się do części opisowej studium. Ponadto zwróciła uwagę, że stanowisko takie prezentuje również judykatura. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie określił parametrów drogi wewnętrznej KDW ani w części tekstowej ani na rysunku planu, podniosła, że określenie drogi wewnętrznej polegało na wyznaczeniu jej po istniejącej granicy nieruchomości, zaś biorąc pod uwagę, iż nieruchomość ta ma bardzo nieregularne granice nie można było jej dokładnie zwymiarować i opisać. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyznaczenie drogi po istniejącej granicy nieruchomości było dla potrzeb planu, wystarczająco dokładnym określeniem przebiegu drogi. Natomiast gdyby nawet przyjąć, że doszło w tym zakresie do uchybienia, to - w ocenie Rady –stwierdzenie nieważności całego aktu jest zbyt daleko idącą konsekwencją. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że katalog orzeczeń sądowych jest dość szeroki i pozwala na stwierdzenie nieważności uchwał jedynie w części, która nie rzutowałaby na całość aktu planu miejscowego, zaś stwierdzenie nieważności uchwały w całości ze wskazanych powyżej powodów było zbyt daleko idące. Wskazała, że uchylenie zapisów planu w przedmiocie dodatkowych obowiązków dotyczących wymogów informowania konserwatora czy też konieczności dokonywania uzgodnień z zarządcą sieci będzie skutkowało jedynie tym, iż w zakresie tych obowiązków uchwała nie miałyby skutków prawnych. Zwróciła również uwagę, że organem właściwym do opiniowania planu pod kątem ochrony zabytków jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, który pozytywnie zaopiniował przyjęte rozwiązania. Tym samym niezrozumiałe jest, iż część planu posiadająca pozytywną opinię administracji zespolonej Wojewody Łódzkiego jest przedmiotem skargi tegoż Wojewody do sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii niesformułowanie ustaleń w zakresie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w ramach drogi KDW, Gmina podniosła, że ograniczenia dotyczące zabudowy wzdłuż linii elektroenergetycznych określają przepisy polskiej normy, w tym w szczególności określają one dopuszczalne natężenie elektromagnetyczne od czynnej linii elektroenergetycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że – jak ustalił Sąd I instancji - plan miejscowy procedowany był równolegle ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...]. Podniósł, że projekt planu miejscowego oparty został na ustaleniach studium, które w trakcie procedowania planu nie było jeszcze uchwalone. Organ wyjaśnił, że na tej samej sesji [...] maja 2012 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu oraz uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium, zaś podczas sesji Rady [...] listopada 2012 r. uchwalono uchwałą nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] oraz uchwałą nr [...] miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wyjaśnił, że pierwszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które jest aktem planistycznym o charakterze ogólnym, określającym zasady i kierunki zagospodarowania gminy, natomiast plan miejscowy w oparciu o zasady i kierunki określone w studium ustala w sposób szczegółowy zasady zagospodarowania obszaru objętego planem. Ustalenia studium wiążą organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, zatem nie jest obojętna z punktu widzenia zgodności z prawem kolejność uchwalania obu aktów pianistycznych. Zdaniem Wojewody, równoczesne procedowanie i uchwalanie planu miejscowego ze studium narusza także tryb uchwalania aktu prawa miejscowego określony w art. 17 u.p.z.p. Wskazując na treść art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda zauważył, że z przepisu tego wynika, iż granice opracowania przedstawia załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest integralną częścią uchwały, zaś jeśli przebieg tych granic nie odpowiada stanowi faktycznemu terenu, konieczne jest skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Tym samym, w ocenie Wojewody, określenie granic opracowania w załączniku jest istotą tej uchwały, która rozpoczyna procedurę planistyczną zakończoną uchwaleniem planu w granicach określonych przez uchwałę. Skoro zaś w niniejszej sprawie granice obszaru uchwalonego planu zdecydowanie wychodzą poza obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, to stanowi to istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Organ nadzoru odnosząc się do wykazanego przez Sąd I instancji naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. podniósł, że dotyczy ono zapisu § 8 pkt 2 uchwały wprowadzającego pojęcie "stref obserwacji", które stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego organu planistycznego. Następnie zauważył, że wprowadzanie w akcie planistycznym dodatkowych obowiązków dla inwestorów, nie wynikające z obowiązujących ustaw jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego, przy czym nie ma znaczenia, że stosowne organy uzgodniły wadliwy projekt planu. Ponadto wyjaśnił, że brak parametrów drogi wewnętrznej KDW w części tekstowej oraz na rysunku planu stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia, bowiem w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w tym parametry ulic i szlaków komunikacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż równoległe procedowanie w sprawie studiu i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za istotne naruszenia zasad sporządzania planu przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (według brzmienia na dzień uchwalania kontrolowanego planu miejscowego) przyjęto, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Z kolei zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/1). Wyjaśnienie przyczyn z jakich Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę w całości znalazło się w motywach zaskarżonego wyroku, a istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tam opisane wskazuje jednoznacznie, iż w okolicznościach tej sprawy konieczne było stwierdzenie nieważności całego planu, a nie jego część, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie Gmina. Nie jest sporne w tej sprawie, iż równocześnie podjęto prace nad uchwaleniem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] i procesowano zmianę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla tego obszaru. Uchwała intencyjna co do zmiany studium i uchwalenie planu miejscowego została podjęta w tej samej dacie, to jest [...] listopada 2012 r. W tej samej dacie, to jest [...] maja 2015 r. podjęto także uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium i uchwalenia planu miejscowego. Zarówno zmiana studium jak i plan miejscowy zostały uchwalone w dniu [...] listopada 2012 r. Zestawienie powyższych dat świadczy o tym, że organy gminy w niniejszej sprawie nie mogły projektować rozwiązań uchwały w sprawie planu miejscowego w oparciu o ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium, ale w oparciu o studium według jego treści sprzed zmiany z dnia [...] listopada 2012 r. W świetle orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny należy przyjąć, że prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być prowadzone wówczas, gdy w sposób ostateczny zostało ukształtowane i uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 423/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 818/12). Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, bowiem ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Z kolei, plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie może naruszać ustaleń studium. Powyższe pozwala uznać, iż studium powinno poprzedzać sporządzanie i uchwalanie planu miejscowego. Przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż kluczowym elementem jest wzajemna relacja studium i planu miejscowego w kontekście celów jakim każde z tych opracowań służy. Pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia planu miejscowego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej wskazano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego (w tej sprawie zmiany studium i zmiany planu), nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura tworzenia planu miejscowego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego wadliwego projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia plan miejscowego dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca lokalny zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Prace nad planem miejscowym mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie budzi wątpliwości, iż tryb postępowania to ciąg działań właściwych organów, w różnych formach, które zostały uporządkowane według kolejności wyznaczonej przepisami prawa. Uporządkowanie w przepisach prawa kolejności ciągu działań ma tę konsekwencję prawną, że każde działanie ma określone miejsce w ciągu działań, a naruszenie tak uporządkowanego ciągu działań stanowi naruszenie trybu postępowania. Istotne znaczenie w tym ciągu działań zajmuje badanie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu tej uchwały w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych określonych w tym przepisie. Zatem podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego według art. 20 ust. 1 następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium. Powołane przepisy nasuwają oczywisty wniosek, że dla zachowania wspomnianego ciągu czynności niezbędnym jest uprzednie uchwalenie samego studium. Skoro w studium określa się politykę przestrzenną gminy, także jej zmiana wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyrokach z dnia: 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1974/11, 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 717/14, 30 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2578/12, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy). Do podobnego wniosku może prowadzić brzmienie art. 9 ust. 4 tej ustawy, gdyż przepis ten stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych po pierwsze, należy rozumieć, że ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, zwrot "przy sporządzaniu planów miejscowych" należy rozumieć zgodnie z dalszymi postanowieniami ustawy, że w tym miejscu chodziło ustawodawcy o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 ustawy). Nie jest sporne, w okolicznościach tej sprawy, że kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Reasumując, należy stwierdzić, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miały miejsce i odnosiły się w istocie do projektu zmiany studium, a nie do samego studium w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w tej sprawie jednocześnie rozpoczęto procedurę zmiany studium i miejscowego planu, to w pierwszej kolejności niezbędna była zmiana studium, a dopiero po wejściu w życie studium, należało dalej procedować zmianę miejscowego planu tj. przesłać projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom w celu uzyskania stosownych opinii i uzgodnień oraz prowadzić pozostałe czynności proceduralne, zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Z powyższych rozważań wynika, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, miały miejsce i odnosiły się do projektu zmiany studium, które zostało uchwalone tego samego dnia co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i naruszenie zasad sporządzania tego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo braku ustawowych wymagań co do skali poszczególnych map, w przypadku, gdy zachodzi jedynie różnica wynikająca z zastosowanej skali, zachodzi nieważność z uwagi na nieczytelność map uniemożliwiająca ocenę czy teren z mapy o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym planem miejscowym. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Wyjaśnić należy, że funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno jednak być na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Obok funkcji informacyjnej uchwała o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowiący jej integralną część załącznik graficzny mogą mieć również istotne znaczenie prawne dla postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Uchwała ta musi precyzyjnie określać, które nieruchomości zostaną objęte planem lub jego zmianą, aby możliwe było ustalenie, czy na tych właśnie nieruchomościach planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro w rozpoznawanej sprawie pomimo nieczytelności map rozbieżności co do zakresu nieruchomości objętych uchwałą intencyjną a projektem planu miejscowego, to stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ nie określił parametrów drogi wewnętrznej KDW ani w części tekstowej ani na rysunku planu, stwierdzić należy, że powołany przepis dotyczy zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej. Powołany przepis nie odnosi się do systemów komunikacyjnych. Pomimo nieprawidłowości sformułowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej poddaje się on kontroli, albowiem z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr. 164, poz.1587) stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a), określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b). Zaznaczyć należy, że według ukształtowanego w orzecznictwie poglądu nie można przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia wykładać w ten sposób, że stwarzałby on obowiązek określenia przez organ gminy w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Regulacja wymienionego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do określenia w planie układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Natomiast konkretne parametry dróg publicznych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), czyli w akcie wykonawczym do Prawa budowlanego, stosowanym na etapie tworzenia projektu budowlanego, który podlega następnie weryfikacji przez właściwy organ udzielający pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2164/13; 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, 22 lutego 2017 r., II OSK 1487/15). W związku z powyższym zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi jednak na naruszenie opisanych powyżej zasad oraz istotne naruszanie trybu zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność całej uchwały planistycznej, co przesądza o braku naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.