II SA/Rz 869/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z siedzibą w M., dalej "Spółka", jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., dalej "Kolegium" z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Spółka wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "modernizacji instalacji produkcji płyt wiórowych zakładu A Sp. z o.o." oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt. II.2. decyzji - wdrożenia pomiarów ciągłych emisji zanieczyszczeń do powietrza dla emitora suszarni wiórów (E-5) w zakresie pyłu ogółem. Żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej "k.p.a.") przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierającej postanowienie pkt II.2. które jest rażąco sprzeczne z prawem. Nakłada na adresata decyzji obowiązek prowadzenia pomiarów emisji z instalacji w sposób sprzeczny z treścią Konkluzji BAT, które są wiążące dla organu, wydającego pozwolenie zintegrowane. W obrocie prawnym nie mogą istnieć dwie decyzje administracyjne, które w odmienny sposób regulują ten sam obowiązek prowadzenia pomiarów emisji pyłów. Działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2017 r. w części objętej wnioskiem. Kolegium formułując motywy swego odmownego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że adresat decyzji złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej powyższego obowiązku, zarzucając naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierającej postanowienie punktu 11.2, które jest rażąco sprzeczne z prawem. Tymczasem nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. II SA/Rz 861/17 oddalił skargę na ww. decyzję złożoną przez Fundację [...]. Zarzutem skargi objęte było odstąpienie przez organ I instancji od nałożenia obowiązku m.in. monitorowania oddziaływania na środowisko, gdyż za takie obowiązki uznać nie można czynności opisanych w punkcie 11.2 —11.5 decyzji. WSA stwierdził, iż nie można mówić o naruszeniu art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) Ustawy Środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.) dotyczącego obowiązków w zakresie m.in. monitorowania oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy tego rodzaju wymagania zostały nałożone na inwestora i szczegółowo wymienione w punkcie II decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił również, że organy obu instancji doszły do prawidłowych konkluzji, iż przy uwzględnieniu nałożonych decyzją środowiskową warunków, zabezpieczone zostanie środowisko przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony planowanego przedsięwzięcia. Zakres badania przez WSA zaskarżonej decyzji przesądza o braku dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na takim stanowisko stoi również orzecznictwo. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę sam w sobie nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w sytuacji, jeśliby zachodziły okoliczności, których sąd nie mógł brać pod uwagę. Ponieważ wniosek o uruchomienie trybu nadzwyczajnego opiera się na zarzutach, które stanowiły już przedmiot analizy sądu w wydanym wyroku, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalna jest bowiem ponowna weryfikacja decyzji w trybie administracyjnym po kontroli dokonanej przez Sąd w następstwie wniesienia skargi. W skardze na opisane na wstępie postanowienie Spółka zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne ze względu na to, że w sprawie zapadł wyrok WSA w Rzeszowie, a w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na jego podstawie. Zażądała ponadto rozpoznania skargi w trybie uproszczonym, uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych W uzasadnieniu Spółka podniosła, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., a których wystąpienie obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, muszą "na pierwszy rzut oka" przesądzać o niemożności merytorycznego rozpoznania sprawy, bez potrzeby materialnej analizy sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało zaś wydane po wnikliwej merytorycznej analizie akt postępowania dotyczącego wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Spółki wyrok, jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 861/17 nie stanowi przeszkody do nieważności decyzji SKO oraz decyzji środowiskowej w części objętej wnioskiem. Okoliczności, które uzasadniają częściowe stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie były znane WSA przy badaniu skargi Fundacji, a WSA nie miał obowiązku badania, czy pkt II decyzji środowiskowej jest zgodny z Konkluzjami BAT ani też wiedzy o treści decyzji Ministra środowiska z [...] czerwca 2017 r., która była wydana w ramach innego postępowania niż badane przez sąd. Tym samym, nie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącej. Zarzut skargi nie dotyczył prawidłowości nałożenia na Spółkę obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych emisji pyłu ze względu na brzmienie Konkluzji BAT. Fundacja wskazała bowiem na jej zdaniem niedostatecznie szeroki zakres obowiązków dotyczących monitorowania funkcjonowania przedsięwzięcia oraz na nieprecyzyjne sformułowanie samego obowiązku i brak określenia terminów przekazywania organom wyników pomiarów. Nie można twierdzić, że rozpatrując tę sprawę WSA miało szansę ocenić, czy nałożenie na Spółkę obowiązku prowadzenia ciągłych pomiarów emisji było zgodne zarówno z prawem, jak i z innymi decyzjami administracyjnymi, o których sąd nie miał wiedzy. Rozpoznając skargę Fundacji WSA nie miało obowiązku badania czy decyzja środowiska i decyzja SKO są zgodne z Konkluzjami BAT. Konkluzje te, stosownie do art. 211 ust. 5 p.o.ś., wiążą bowiem organ wydający pozwolenie zintegrowane. Podobnego przepisu nie przewidziano zaś w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to z odmiennych funkcji, jakie pełnią obie decyzje - pozwolenie zintegrowane określa warunki działania instalacji, dopuszczalnej emisji substancji z instalacji oraz jej monitorowania, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia. Tym samym ze względu rolę, jaką odgrywa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, WSA rozpoznając skargę Fundacji nie był obowiązany do weryfikowania, czy treść zaskarżonej decyzji była zgodna z Konkluzjami BAT. Ponadto rozpatrując skargę Fundacji, WSA nie miało wiedzy o rozstrzygnięciach Ministra Środowiska w sprawie możliwości nałożenia na Spółkę obowiązku prowadzenia ciągłych pomiarów emisji w decyzji innej niż pozwolenie zintegrowane. Ani bowiem decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., ani ta wydana [...] czerwca 2017 r. nie były przedmiotem jego kontroli. Żadna ze stron postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 861/17 nie powołała się też na którekolwiek z tych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Dla uporządkowania faktów przypomnieć należy, że podstawą żądania stwierdzenia nieważności przez skarżącego była okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta M. z [...] marca 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań ustalonych dla realizacji opisanego we wstępnej części uzasadnienia przedsięwzięcia, jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nakładając na Spółkę obowiązek wdrożenia ciągłych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza dla emitora suszarni wiórów, czyni to w sposób sprzeczny z treścią Konkluzji BAT, która nakazuje, aby emisja tego typu monitorowana była okresowo, co najmniej raz na 6 miesięcy, a nie w sposób ciągły. Kwestia ta została potwierdzona w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylającej decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. i umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla Spółki dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia. Uchylona decyzja, jak również uprzednio uchylona przez Ministra Środowiska decyzja Marszałka z dnia [...] września 2015 r. wydana w tym samym przedmiocie nakładały na Spółkę obowiązek prowadzenia takich ciągłych pomiarów. Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził, że brak jest podstaw do wydania odrębnej decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek prowadzenia ciągłych pomiarów emisji pyłu do powietrza w sytuacji, gdy zagadnienie to regulują konkluzje dotyczące dostępnych technik – BAT (załącznik do Decyzji wykonawczej (UE) 2015 /2119 z dnia 20 listopada 2015 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE). Z pkt 1.1.8 ww. załącznika wynika, że emisja pyłu z suszarni ma być mierzona okresowo. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydane na postawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie, w którym Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia realizowanego przez Spółkę stwierdzając, iż zakres uprzednio przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej wyżej wymienionej decyzji zakończonej prawomocnym oddaleniem skargi wyrokiem zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 861/17 z dnia 18 października 2017 r. wyłączał wszczęcie postępowania w powyższej sprawie. W motywach uzasadnienia Kolegium wskazało, że zarzutem skargi było objęte odstąpienie przez Organ I instancji od nałożenia obowiązku monitorowania oddziaływania na środowisko, ale sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzona była niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdza, że takie stanowisko w ogólności mogłoby uzyskać aprobatę Sądu, ale lektura uzasadnienia powołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 861/17 prowadzi do zupełnie odmiennej konkluzji. Otóż powołany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok WSA w Rzeszowie, zapadł w dniu 18 października 2017 r., a zatem po wydaniu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. Jednak z uzasadnienia tegoż wyroku wprost wynika, że Sąd badając legalność decyzji Kolegium o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2017 r. w ogóle nie odnosił się do kwestii legalności tej decyzji w kontekście funkcjonowała w obrocie prawnym decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., a tym samym do wyrażonej w niej, odmiennej niż w decyzji o środkowych uwarunkowaniach, oceny zagadnienia częstotliwości pomiarów emisji zanieczyszczeń. Mało tego, zarzut taki nie pojawił się w skardze. Zarzuty podania o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej w żaden sposób nie stanowią polemiki z motywami wyroku WSA w Rzeszowie. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że zakres dokonanej już kontroli legalności decyzji pokrywałby się z zakresem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym podyktowanej treścią wniosku o stwierdzenie nieważności. W tym kontekście zawarte w zaskarżonym postanowienia sformułowania, iż ocena Sądu o zgodności decyzji środowiskowej z prawem, wyrażona wprost w wyroku WSA w Rzeszowie, w którym Sąd "nie stwierdził wad i uchybień decyzji, również takich, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności", jawi się jako gołosłowna, bowiem nie została poparta jakąkolwiek analizą podniesionych pod adresem decyzji środowiskowej zarzutów, w tym obejmującą wskazanie czy wśród tychże znalazł się zarzut sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności ani analizą zakresu rozpoznania sprawy przez Sąd, który przecież tymi zarzutami związany nie był. Zatem ogólnikowe odwołanie się do stanowiska wyrażonego wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 67/17, które zresztą Sąd podziela, bez wskazanej wyżej refleksji, skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Ponadto zauważenia wymaga, że podstawa prawną wydanego postanowienia był art. 61 a § 1 k.p.a. Po myśli tej regulacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (...), o tyle oparcie takiej odmowy na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych, a nie woluntarystyczno-faktycznych, jak w tym wypadku (M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2018). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 października, sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059), że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Z treści uzasadnienia tego wyroku, odwołującego się wprost do tezy uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, dostępnej na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) wynika jednak, że warunkiem uznania wskazanej wyżej okoliczności za przeszkodę do wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy okoliczności na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Po uprawomocnieniu się orzeczenia Kolegium zobligowane będzie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania stosownie do wniosku Spółki z dnia [...] kwietnia 2018 r. (karta 1 akt organu II instancji [...]). Przedstawione wyżej przyczyny zadecydowały o uchyleniu postanowienia Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 a § 1 p.p.s.a., wobec naruszenia ostatnio powołanej regulacji w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.