II OSK 524/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 609/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...]2018r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. II SA/Ke 609/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...]2018r. znak: [...], którą uchylono decyzję Starosty J. z dnia [...]2018 r. w całości i w tym zakresie orzeczono, że decyzja Starosty J. Nr [...] z dnia [...] 2011r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie i odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło więcej niż 5 lat. Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwaną P.p.s.a) zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegające na przedstawieniu przez sąd I. instancji stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w wyniku czego błędnie ustalono, że od doręczenia decyzji Starosty J. z dnia [...] 2011 r., nr [...], upłynęło pięć lat. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano, że niniejsza sprawa trwa już 7 lat, czterokrotnie była przedmiotem skargi do WSA, a dwukrotnie rozpatrywał ją Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżące stowarzyszenie od początku postępowania administracyjnego, bo już w pismach z dnia 2 kwietnia 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., z dnia 10 maja 2012 r. i z dnia 4 czerwca 2012 r. do Starosty Powiatowego w J. oraz w odwołaniu z dnia 4 lipca 2012 r. podnosiło, iż jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na działce przylegającej do nieruchomości skarżącego (jako najbliższy, bezpośredni i jedyny sąsiad) i wskazywało, że jako strona postępowania nie zostało poinformowane zarówno o trwającym postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, jak i o treści decyzji, która w ogóle nie została mu doręczona. Jednocześnie przez cały czas konsekwentnie żądało doręczenia przedmiotowej decyzji, co zresztą do dnia nadania niniejszej skargi nie nastąpiło. Zarzuciło, że organ odwoławczy, a za nim sąd I. instancji, wadliwie ustaliły, że bieg terminu przedawnienia określony art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął się i upłynął. To naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie, że od doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło pięć lat. Aktualnie ma to być negatywną przesłanką, która uniemożliwia uchylenie decyzji Starosty J. z dnia [...] 2011 r. i co skutkowało oddaleniem skargi przez WSA. Zarzuciło również, że wspólne i połączone działania obu organów administracyjnych w tej sprawie skutkowały pozbawieniem skarżącego jego podstawowych praw jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej działce, której zamierzenia inwestycyjne całkowicie niweczą wcześniejsze plany budowy tam schroniska dla zwierząt. Organ naruszył swoim działaniem, zdaniem Skarżącego, zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył w dniu 5 listopada 2021 r. oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, po doręczeniu im tego oświadczenia, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na drugiej wskazanej podstawie kasacyjnej, tzn. na naruszeniu przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 146 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie przez sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ odwoławczy niezgodnie z obowiązującą procedurą. Naruszenie tych przepisów wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że Wojewoda Świętokrzyski, a następnie WSA w Kielcach błędnie przyjęli, że od daty doręczenia decyzji Starosty J. z dnia [...]2011 r., nr [...]upłynęło 5 lat, w związku z tym nie jest możliwe uchylenie tej decyzji. Skarżące stowarzyszenie uważa, że termin ten winien być liczony od daty skutecznego doręczenia mu kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, czego dotychczas nie uczyniono. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie budzi wątpliwości, w świetle wyroków m.in. NSA, jakie zapadły w niniejszej sprawie, że Stowarzyszenie [...]winno być uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty J. nr [...] z dnia [...] 2011r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P.K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na działkach Nr [...] i [...] (obecnie działka Nr [...]) położonych w miejscowości P., obręb [...], gm. W.. W wyroku z dnia 15 marca 2017r., sygn. II OSK 1790/15, NSA wyraźnie wskazał, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczyła decyzja z dnia [...]2011r., zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania działek inwestora i może mieć wpływ na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...] w kontekście planów inwestycyjnych skarżącego Stowarzyszenia. Jednocześnie w wyroku tym NSA wskazał, że już pierwsze pismo Stowarzyszenia do Starosty J. z dnia 10 maja 2012r. zostało wniesione w czasie gdy upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem do wzruszenia decyzji mogło zatem dojść jedynie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji. Z powyższego wyroku, którym na mocy art. 153 P.p.s.a. również związany jest Sąd orzekający w niniejszym składzie wynika, że Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie ma interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Starosty J. nr [...] z dnia [...] 2011r. oraz to, że z racji pominięcia go w tym postępowaniu i upływu terminu na wniesienie odwołania nie może kwestionować tej decyzji w trybie zwykłym. W toku postępowaniu organy uzyskały potwierdzenie Stowarzyszenia, że pismo z dnia 10 maja 2012 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niesporne zatem jest, że Stowarzyszenie [...] wniosło o weryfikację, w jednym z trybów trybie nadzwyczajnych, powołanej wyżej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na uznaniu, że Stowarzyszenie powinno być stroną w sprawie przedmiotowej decyzji, co do zasady powinno wywołać skutek w postaci podjęcia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy. Podkreślił również, że z uwagi na treść art. 151 § 2 k.p.a. organy orzekające w trybie nadzwyczajnym miały obowiązek uwzględnienia art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej interpretacji art. 146 § 1 k.p.a., trafnie akcentując, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, wystarczające było skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] 2011 r. co najmniej jednej ze stron postępowania. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1776/07; z dnia 8 września 2016 r. sygn. II OSK 2903/14, z dnia 18 listopada 2020, sygn. II OSK 1358/18). Jednolicie również przyjmuje się, że upływ tego terminu, czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 687/16). Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te podziela. Wobec tego w realiach niniejszej sprawy uznać należało, że skoro jedyną stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2011r. była wówczas P.K. i decyzję tą doręczono jej w dniu [...]2011r., to trafnie przyjął sąd I. instancji, iż 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem [...]2016r. Jednocześnie stwierdzić należy, że podjęte przez stronę skarżącą działania zmierzające do doręczenia jej pierwotnej decyzji nie mogły mieć wpływu na sposób obliczania określonego w cyt. przepisie pięcioletniego terminu. Jest to bowiem termin o charakterze materialnym, który nie może ulec przerwaniu, ponieważ takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Dlatego upływ okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi bezwzględny zakaz uchylenia decyzji. Brak jest podstaw do uznania, że dochodzi w takiej sytuacji do naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza sanacji takich decyzji. Są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa, jednak na mocy woli ustawodawcy kształtują dalej sytuację prawną stron. Wyeliminowanie z obrotu takiej decyzji może nastąpić jedynie w innym trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności. Podsumowując stwierdzić należy, że Wojewoda Świętokrzyski miał obowiązek uwzględnić, przy rozpoznaniu sprawy, upływ terminu 5-letniego przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast sąd I instancji trafnie przyjął, że wobec upływu terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a., organ odwoławczy miał obowiązek orzec zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Kwestia dotycząca czasu trwania postępowania administracyjnego, w świetle powołanych wyżej argumentów, nie może mieć wpływu na przyjęcie odmiennego sposób obliczania terminu przedawnienia, niż przedstawiona przez Sąd. Na marginesie jedynie należy wskazać, że zarówno w k.p.a. jak i P.p.s.a. istnieją tryby do zwalczania bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak ich uruchomienie zależy od wniosku strony, a postępowanie w tym przedmiocie toczy się w odrębnym postępowaniu. Skoro zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, to w konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.