I SA/Wa 2162/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w [...] nr [...], składającej się z działek nr [...] i nr [...], o pow. [...] m2, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia Wojewody - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - wystąpił J. G.. Podniósł, że działka nr [...]stanowiła jego własność - zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków według stanu na rok 1983. Ponadto Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...] ustalił, iż nie może on zasiadywać tej działki, gdyż jest jej właścicielem. Wobec powyższego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. jest nieważna, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. to nie Skarb Państwa, ale on był właścicielem przedmiotowej działki. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ uzasadnił, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Dopiero postępowanie wykazało, iż wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 1991 r. - w części dotyczącej ww. nieruchomości. Podniósł, że sporna działka objęta była [...] gm. kat. [...]. Sąd Rejonowy w [...] w zaświadczeniu z [...] czerwca 2017 r. wskazał, iż w Karcie B - wpisy prawa własności [...] prawo własności na rzecz ówczesnej Gminy Miasta [...] wpisano na podstawie uchwały Rady Miejskiej gm. [...] z [...] lipca 1894 r. [...] i podania do praw [...] lipca 1874 r. Zaś zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem Państwa. Natomiast wnioskodawca, jako dokument potwierdzający jego tytuł prawny do działki, przedstawił zaświadczenie Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzające, że: "w założonym w 1983 r. operacie ewidencji gruntów i budynków, dla obrębu ewidencyjnego [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 1985 r. pod nr [...], w przedmiocie działki nr [...] o pow. [...] ha w latach od 1983 r. - 2011 r. zarejestrowano własność: J. G.." Minister zauważył jednak, iż wypis z rejestru gruntów ma jedynie charakter informacyjny i nie może przesądzać o prawie własności nieruchomości. Przy czym akt własności ziemi z [...] grudnia 1981 r., nr [...], dotyczył nabycia przez J. G. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] .i nr [...]. Odnosząc się z kolei do przedłożonego przez wnioskodawcę zaświadczenia Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2013 r. - stwierdzającego, że dowody wpłaty tytułem łącznego zobowiązania pieniężnego ustalonego m. in. z gruntu oznaczonego nr [...] .za lata 2008-2011 wystawione są na nazwisko J. G. - wskazał, iż dokument ten nie potwierdza tytułu własności do spornej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że J. G. wystąpił z wnioskiem o zasiedzenie działki nr [...]- zaś Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...]. oddalił ten wniosek. Sąd stwierdził, iż wnioskodawcza podczas oględzin przedmiotu postępowania wskazał przedmiot zasiedzenia, który na gruncie nie stanowi działki nr [...], lecz działkę nr [...], której jest właścicielem. Ponadto podniósł, że J. G. w oświadczeniu znajdującym się w aktach uwłaszczeniowych wskazał, iż działka nr [...] .o pow. [...] m2, wydzielona operatem podziału nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa, zaś on działkę tę dzierżawi od Skarbu Państwa od 3 lat i nie ma do niej roszczeń własnościowych. Po złożeniu tego oświadczenia wnioskodawca w żaden sposób nie manifestował władztwa nad tą działką. Z tego względu nie można zgodzić się z argumentem, że sąd powszechny uznał, iż jest on właścicielem działki nr [...], gdyż orzeczenie to wskazuje na działkę nr [...]. Zatem wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do objętej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. działki nr [...], zarówno w dacie jej komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r., jak i nie posiada go obecnie. Na koniec rozważań Minister podniósł, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1080/05, jeżeli organ podejmie czynność na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku pochodzącego od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. G. wskazując, że posiada interes prawny w sprawie. Stwierdził, iż działka, o której zasiedzenie wnosi, tj. nr [...], i którą wskazał na gruncie podczas oględzin, została błędnie oznaczona w dokumentach zalegających w księdze wieczystej, jak i aktach postępowania komunalizacyjnego. Błąd ten pozostaje nieskorygowany w dokumentacji kartograficzno-geodezyjnej, w konsekwencji czego dokonano komunalizacji działki, która jest jego własnością. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę takiego postępowania tylko wtedy, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji – takim, który stałby jej na przeszkodzie z tego powodu, iż przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do tego mienia. Ponadto postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, czy użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej część integralną decyzji z 1991 r., stan prawny spornej nieruchomości był uregulowany w [...] na rzecz ówczesnej Gminy Miasta [...] na podstawie uchwały Rady Miejskiej gm. [...] z [...] lipca 1894 r. [...]i podania do praw [...] lipca 1874 r. Zaś zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. Nr 14, poz. 130) majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem Państwa. Odpowiadając na zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - dotyczący błędnej identyfikacji skomunalizowanej nieruchomości - organ wskazał, że identyfikacja nieruchomości w postępowaniu komunalizacyjnym jest spójna z wyjaśnieniami Starosty [...] przedstawionymi w piśmie z [...] czerwca 2017 r., z ustaleniami poczynionymi przez Sąd Rejonowy w [...] w toku postępowania o zasiedzenie nieruchomości oraz z aktem własności ziemi z [...] grudnia 1981 r., który dotyczył nabycia przez J. G. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Na zakończenie Minister ponownie skonstatował, iż wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego do objętej decyzją Wojewody [...] działki nr [...]- zarówno w dacie komunalizacji, jak i nie posiada go obecnie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G.. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], jako działka nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 28 kpa, poprzez uznanie, że skarżący nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu, - art. 7 kpa, poprzez naruszenie obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. ustalenia, jakie dokładnie dokumenty stały się podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej z [...] listopada 1991 r., ponadto nie przeprowadzono postępowania w zakresie poprawności identyfikacji działki nr [...], którą skomunalizowano, a co do której prawa własności dowodzi wnioskodawca. W uzasadnieniu skargi podniósł, że poza wywodem na temat posiadania statusu strony organ nie przestawił żadnych ustaleń faktycznych. Pominął w swoich rozważaniach fakt, iż w toku postępowania o zasiedzenie działki nr [...] Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek o zasiedzenie, gdyż uznał, że działka ta stanowiła jego własność. W niniejszej sprawie istnieje wiele dokumentów poświadczających odmienne położenie działki nr [...] i nr [...] (operat pomiarowy działki nr [...] z dnia [...] lutego 1982 r.). Jednakże organ nie przeprowadził postępowania w zakresie poprawności identyfikacji działki nr [...], którą skomunalizowano. Brak jest informacji na podstawie jakich dokumentów Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...]. Z akt sprawy wynika w sposób oczywisty, iż w dokumentacji geodezyjnej nastąpiły liczne pomyłki. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie uznając stanowisko skarżącego za niezasadne. Na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. skarżący przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...]stwierdzające, że wnioskodawca J. G. i A. G. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] października 2005 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność działki nr [...], o pow. [...]ha, położonej w [...], objętej KW nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji, wydając zaskarżony akt, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy J. G. miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r., czy też nie - jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. Art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "strony postępowania administracyjnego", jak też "interesu prawnego" w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazywały one, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Mieć interes prawny w sprawie znaczy zatem to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki - vide wyroki NSA z 13 marca 2001, sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 i z 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/01. Podstawą materialnoprawną orzeczenia - o którego stwierdzenie nieważności wystąpił J. G. - stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Wskazaną powyżej decyzją stwierdzono nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto i Gminę [...], własności nieruchomości. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 pkt 1 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji było wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa, tj. dzień 27 maja 1990 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1282/13 stwierdził, że z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego też brak wykazania oddania danej nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przed dniem 27 maja 1990 r. - skutkuje przyjęciem, że była ona zarządzana przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Powyższe oznacza, iż jeśli określone mienie ogólnonarodowe należało do danego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia - to podlegało ono komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W niniejszej sprawie strona wnioskująca o wszczęcie postępowania nie wskazała żadnego tytułu do spornej nieruchomości. Natomiast twierdziła, że jest właścicielem tego gruntu, gdyż nastąpiła pomyłka w jego geodezyjnym oznaczeniu. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż grunt ten nie należał do wnioskodawcy - co potwierdzał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Akt własności ziemi wskazuje działkę nr [...] i działkę nr [...] o pow. [...] ha, jako objęte uwłaszczeniem na rzecz J. G.. Ponadto powyższe wynika z pisma Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. wskazującego, że działka ewidencyjna nr [...] objęta była [...] gm. kat. [...], w której w rubryce dotyczącej własności ujawniono Urząd Miasta i Gminy [...] i to jeszcze w dziewiętnastym wieku. Dokumenty te są też zgodne z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2017 r. stwierdzającym, że w wykazie hipotecznym [...][...] jako właściciel wskazana była Gmina Miasta [...] oraz uzasadnieniem postanowienia z [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...], w którym powołano oświadczenie J. G., że działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowi własność Skarbu Państwa. Powyższe pozwalało stwierdzić organowi, iż na dzień 27 maja 1990 r. wnioskujący o stwierdzenie nieważności orzeczenia nie miał jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Przy czym jedynie przysługujący skarżącemu tytuł prawny świadczyłby, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa - a on sam miałby interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Reasumując skoro przedmiotowy grunt we wskazanej dacie stanowił własność Skarbu Państwa - to J. G., w tym stanie prawnym i faktycznym, nie miał interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji komunalizacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższe ustalenia dokonane w zaskarżonych orzeczeniach, potwierdza przedłożona na rozprawie sentencja postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] stwierdzająca, że wnioskodawca J. G. i uczestniczka A.G nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] października 2005 r. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], objętej KW nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. Powyższe dowodzi zatem, że sporna działka nie mogła w 1990 r. należeć do skarżącego, skoro została przez niego zasiedziana dopiero w 2005 r. Powyższe postanowienie Sądu nie mogło mieć jednak wpływu na wynik niniejszego postępowania administracyjnego - bowiem zostało przedłożone dopiero po jego zakończeniu. Sąd nie może więc stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłowo uznał, iż skarżący nie posiadał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Należy też podnieść, że skoro obecnie skarżący i jego żona mają już tytuł prawny do tej działki - to mogą podjąć działania dotyczące wpisania ich do księgi wieczystej. Konkludując, stan faktyczny sprawy został ustalony przez Ministra zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również, by w toku postępowania organ uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.