II OSK 2356/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 739/18 w sprawie ze skargi H.K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 739/18 oddalił skargę H.K. i Z. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ustalającą, na rzecz M. Ż., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż oraz balkon od strony ogrodu, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ulicy [...], na działce nr [...], [...], obręb [...]. Sąd I instancji podzielając w całości stanowisko organów obu instancji stwierdził w szczególności, że wzorzec dla rozbudowy ww. budynku mieszkalnego wyznacza już zabudowa istniejąca na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji oraz na działce kolejnej (nr [...] i nr [...]). Na działkach tych poszerzono elewacje istniejących budynków aż do granicy. W efekcie elewacja frontowa istniejących budynków uległa poszerzeniu do 12 m, co obejmuje całą szerokość tych działek. Podobnie w przypadku innych działek sąsiednich, tj. działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Bez znaczenia jest również to czy rozbudowa ma służyć celom garażowym gospodarczym czy jako przedsionek (wiatrołap). W każdym przypadku zachowana zostaje bowiem ciągłość istniejącej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu I instancji trafnie organ ocenił też przedłożony przez skarżących dowód z dokumentu w postaci opinii urbanistycznej sporządzonej przez architekta J. M. stwierdzającej brak dobrego sąsiedztwa z uwagi na niewystępowanie w obszarze analizowanym budynku z balkonem oraz z dobudowanym garażem. Nie jest to bowiem w tym konkretnym przypadku wyznacznik dobrego sąsiedztwa, a jak zauważył organ aż 60% budynków w obszarze analizowanym zostało poddanych rozbudowie. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) "naruszenie przepisów podatkowego prawa materialnego" przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia tj. naruszenie: a. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 lit. d w zw. z art. 64 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: upzp), poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak poszanowania uzasadnionych interesów skarżących, b. art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez nie uwzględnienie zasady "ładu przestrzennego", jako podstawy działań organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; podczas rozprawy w/w Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3 Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wyjaśnienia, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. 3.4. W niniejszej sprawie brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się na czym miałoby polegać naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 lit. d w zw. z art. 64 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak poszanowania uzasadnionych interesów skarżących w odniesieniu do wyroku oceniającego legalność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku o garaż oraz balkon, a więc na inwestycji, która nie modyfikuje mieszkaniowej funkcji oraz pozostałych parametrów istniejącego budynku i nie pozostaje w konflikcie z funkcją mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. 3.5. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 lit. d w zw. z art. 64 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp jest nieusprawiedliwiony. 3.6. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez pominięcie zasady "ładu przestrzennego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 19 maja 2021 sygn. akt II OSK 2348/18, z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 37/19, z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1556/17). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji (zasada dobrego sąsiedztwa) nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnym rozumieniem ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). 3.7. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa poprzez zamknięcie rozprawy, pomimo że Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego. Pomijając brak wykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania, należy wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że co do zasady sądy administracyjne nie przeprowadzają pełnego postępowania dowodowego, co wynika z treści art. 106 § 3 Ppsa. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma wyłącznie charakter uzupełniający i jest ograniczone wyłącznie do dokumentów i tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to konkretnych dowodów z dokumentów nie przeprowadził Sąd I instancji. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne, 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.