II OSK 2348/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1690/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1690/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO) z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zaś w punkcie II, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 1 ust. 3 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778; dalej u.p.z.p.), § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (czternaście lokali mieszkalnych) z poddaszami przeznaczonymi na cele mieszkalne, z garażami, układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] P., przy ul. N. w K." oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] P. (ul. N.). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., domagając się jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd podał, że kryteria, jakie należy spełnić by ustalić warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego są ustalone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w przepisie tym nie ma mowy o ważeniu interesów prywatnych i publicznych. Stanowisko organów w tym zakresie jest zatem, w ocenie Sądu, prawnie niedopuszczalne. Organ nie ma prawa do tworzenia "rezerw" terenowych na prywatnych obszarach celem realizacji inwestycji publicznych, które są w sferze projektowej. Mając zamiar realizować jakieś zadanie publiczne organ ma prawne metody pozyskiwania gruntów pod tę realizację, takie jak wykup gruntów, wywłaszczenia czy określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może tego jednak czynić w ten sposób, że odmawia ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięć kolidujących z tym zamierzeniem. Działanie takie nie ma umocowania w obowiązującym prawie – jest zatem działaniem bezprawnym. Odnośnie do innych aspektów, Sąd wskazał, iż organy obu instancji uznały (poza argumentem, o którym mowa wyżej), że w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu analiza w tym zakresie jest zbyt szeroka. Jak wynika z art. 61 ust 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów planowanej zabudowy. Odczytując tę regułę literalnie należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy na co najmniej jednej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej co inwestycja planowana. W opinii Sądu jedynie taka interpretacja art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest prawidłowa. W związku z powyższym Sąd nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być sprzeczność planowanej inwestycji z interesem publicznym w sensie, o którym mowa wyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1/ art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma jakiegokolwiek znaczenia ograniczającego przy ustalaniu warunków zabudowy, podczas gdy ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ jest zobligowany do ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, 2/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko zostanie wykazane, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 tej regulacji, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego powinno uwzględniać także potrzeby interesu publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 wskazanej wyżej regulacji, 3/ art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa, a decyzje w tym zakresie nie są poparte w sposób dostateczny analizą urbanistyczno-architektoniczną, podczas gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób należyty i umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji (por. np. wyroki NSA z 13.02.2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; z 31.01.2018 r., II OSK 1556/17, LEX nr 2481428). Decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., muszą być spełnione łącznie (wyrok NSA z 28.08.2019 r., II OSK 1946/18, LEX nr 2719811). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do wydania pozytywnej decyzji. Nie ustanawia natomiast podstawy do nałożenia dodatkowego warunku, od spełnienia którego uzależniony jest skutek prawny (wyrok NSA z 2.04.2019 r., II OSK 990/18, LEX nr 2648430). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że jednolicie jest przyjmowane, szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1280/19, LEX nr 3099246). Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie, w granicach wyznaczonych przepisami prawa (wyrok NSA z 3.07.2018 r., II OSK 1834/16, LEX nr 2532720). W orzecznictwie NSA wskazywano też, że wprawdzie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (wyrok NSA z 6.07.2011 r., II OSK 776/11, LEX nr 1083691). Podzielając w pełni powyższe stanowiska, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zgodzić się należy z Sądem I instancji, że jest to unormowanie mające charakter ogólnych założeń związanych z działalnością planistyczną. Co prawda wyrażony przez ten Sąd pogląd, że przepis ten nie ma jakiegokolwiek znaczenia ograniczającego przy ustalaniu warunków zabudowy uznać należy za zbyt daleko idący, gdyż jako ogólna zasada ważenie interesu publicznego i interesu prywatnego nie może być całkowicie pomijane również w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, niemniej jednak – jak słusznie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przepis ten nie może więc stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a ważenie interesów publicznego i prywatnego może mieć miejsce przy ustalaniu spełnienia tych warunków. Podobne uwagi należy poczynić wobec pierwszego z zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał jego błędnej wykładni przyjmując, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko zostanie wykazane, że wniosek o jej wydanie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy ustalenie warunków zabudowy w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego powinno uwzględniać także potrzeby interesu publicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 tej ustawy. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest trafne. Regulacja zawarta w art. 1 ust. 2 pkt 9, podobnie jak przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p., stanowi unormowanie mające charakter ogólnych założeń związanych z działalnością planistyczną i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe oba te zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez nietrafne przyjęcie, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w obszarze analizy nie ma terenów zabudowanych w sposób zapewniający realizację przez zamierzenie inwestycyjne zasady dobrego sąsiedztwa, a decyzje w tym zakresie nie są poparte w sposób dostateczny analizą urbanistyczno-architektoniczną, zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie przesądził, że w obszarze analizowanym są tereny zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Uznał jedynie, że ustalenia organów w tym zakresie nie były wystarczające. Zaznaczył przy tym, że – w jego opinii – nie jest trafny pogląd o szerszym rozumieniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Nie przesądzając zatem o ostatecznym rozstrzygnięciu Sąd Wojewódzki nakazał ponowne rozważenie, czy warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mogą być w realiach tej sprawy spełnione wobec planowanej inwestycji. Mając na względzie zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.