II OSK 366/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 507/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. II SA/Gd 507/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwanej dalej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na wniosek skarżącej Spółki, Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W dniu [...] lipca 2010 r. decyzją Wójta Gminy [...] zatwierdzono projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki o numerach [...] – [...], w celu ich wydzielenia pod zabudowę jednorodzinną – wolnostojącą. W dniu 29 września 2015 r. N.Z. i P.M., jako nabywcy działki nr [...], zwrócili się o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...]. W dniu [...] października 2015 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." - wydał decyzję rozstrzygającą wniosek. Organ w sentencji decyzji zawarł sfomułowanie, zgodnie z którym postanowił zmienić ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości [...], ustaloną dla [...] sp. z o.o., poprzez: 1. przeniesienie ustaleń ww. decyzji na N.Z. i P.M., 2. zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w [...], 3. pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian. Następnie Starosta [...] i zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (zwanego dalej w skrócie "SKO w G.") o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2015 r. z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Takie postępowanie z urzędu wszczęto w ww. sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 157 § 1 i § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a., SKO w G. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. o warunkach zabudowy. Zdaniem organu kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym, na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną. Wskazano także, że w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie na zmianie podmiotowej adresata decyzji. Nie można jednak dokonywać zmiany w zakresie przedmiotowym. Inna osoba musi przejąć wszystkie warunki zawarte w decyzji w całości. Podniesiono również, że żadna ze stron nie zażądała zmiany decyzji, nie można zatem mówić o wyrażeniu zgody. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron, co rażąco narusza art. 155 k.p.a. Nadto omawiana zmiana doprowadziła do zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie zmiany terenu inwestycji oraz zmiany zakresu inwestycji, co nie jest dopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zdaniem Spółki bezzasadnie stwierdzono rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Nadto decyzja ta, zdaniem Spółki, naruszyła: art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art., 8 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a. i art. 63 ust. 5 u.p.z.p.; art. 107 § 1-3 k.p.a.; art. 107 § 1-3 w zw. z art. 113 § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a.; art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja SKO w G. została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie, jak zaznaczono, kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2015 r. narusza prawo, jednakże nie w stopniu kwalifikowanym. Dalej Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości, iż podstawą materialnoprawną decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2015 r., stosownie do żądania stron, winien być art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym Wójt wadliwie przywołał w tym kontekście jednocześnie treść przepisu art. 155 k.p.a., co było nieprawidłowe, skoro żądanie dokonania zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w tym trybie nie było zgłoszone. Zatem powołanie tego ostatniego przepisu stanowi naruszenie prawa. Jednak, w ocenie Sądu, w sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której organ co prawda powołał treść kilku przepisów, w tym również prawidłową podstawę wydanej w sprawie decyzji, nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa. Skoro decyzja Wójta zawierała prawidłową podstawę prawną, powołanie innych, nieznajdujących w sprawie zastosowania przepisów prawa, należało uznać za zbędne. Z okoliczności sprawy wynika, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja, mimo oczywiście wadliwie przywołanego przepisu art. 155 k.p.a., nie została wydana na tej podstawie, lecz na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, analiza wszystkich okoliczności wydania przedmiotowej decyzji, to jest złożonego w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wniosku oraz oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie, wydanie decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku, wreszcie treść decyzji i jej uzasadnienie prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że Wójt Gminy nie miał zamiaru doprowadzić do zmiany treści całej pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości przez zmianę jej zakresu i ograniczenie treści decyzji obejmującej działkę nr [...] wyłącznie do działki nr [...] powstałej w wyniku jej podziału. Zamiarem Wójta Gminy było w istocie uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Niewątpliwa wadliwość decyzji w tym zakresie mogła wynikać z braku umiejętności i wiedzy organu o sposobie redagowania rozstrzygnięcia przenoszącego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym działki powstałej wskutek podziału. Tym samym Sąd uznał, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja naruszała przepisy prawa z uwagi na jej błędne wydanie na podstawie art. 155 k.p.a. Dalej Sąd zwrócił uwagę na ustalenie SKO w G. co do sprzeczności intencji stron – żądanie nabywców obejmowało zgodę na przeniesienie wszystkich warunków zabudowy ustalonych decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., a oświadczenie Spółki wyrażało zgodę jedynie w zakresie wydzielonej działki nr [...], jednakże Sąd uznał, że wadliwość ta miałaby istotne znaczenie tylko w przypadku kontroli instancyjnej przedmiotowej decyzji. W sytuacji gdy decyzja ta stała się ostateczna, to tym samym można stwierdzić, że intencją obu stron było właśnie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części obejmującej działkę nr [...], a w każdym razie uchybienia w postępowaniu w tym zakresie również nie noszą znamiona rażącego. Dalej Sąd wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. była decyzją o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału i dotyczyła szeregu działek, które następnie miały zostać wydzielone. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że warunki zabudowy zostały ustalone dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie celem wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ – SKO w G., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że weryfikowana przez SKO decyzja z dnia [...] października 2015 r. wydana została na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a nie na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ dokonał zmiany własnej decyzji ostatecznej tak w zakresie oznaczenia jej adresatów, jak i przedmiotu rozumianego jako działka (nieruchomość) objęta rozstrzygnięciem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które to naruszenie doprowadziło Sąd do błędnych ocen w zakresie legalności weryfikowanej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a w ślad za tym decyzji SKO w G. z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2/ przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne określenie przez Sąd przedmiotu decyzji Wójta Gminy [...] objętej nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, jako zapadłej w sprawie przeniesienia praw wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie w sprawie zmiany własnej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., co doprowadziło do błędnego wyznaczenia granic sądowej kontroli działań administracji w sprawie przez przyjęcie przez Sąd innej niż w rzeczywistości treści kontrolowanej decyzji; 3/ prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania w sprawie) wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., bowiem norma wyrażona tym przepisem nie była w ogóle stosowana w sprawie zakończonej decyzją weryfikowaną; oraz, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów: 4/ prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, że w okolicznościach sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przyjęcie, że pomimo tego iż treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę, jej skutki społeczne lub ekonomiczne można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, podczas gdy właściwie zastosowana norma wywiedziona z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną doszło do rażącego naruszenia prawa tj. wydania decyzji wbrew wyraźnej treści zastosowanej normy o skutkach których z uwagi na cel regulacji ustawowej nie można zaakceptować w państwie prawa, bowiem stanowiących tzw. obejście prawa, tj. obejście ograniczeń w przeznaczaniu nieruchomości pod zabudowę określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w dokonywaniu podziałów nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne określonych w art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204); 5/ przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie przez Sąd w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczy nie jednej, lecz kilku działek, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 5 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w rezultacie uchyleniem decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy decyzja Wójta rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był skargę na decyzję SKO w G. oddalić; 6/ prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 ww. ustawy expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 ustawy oraz prowadzi do obejścia wymogów przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. dla obszaru działki wydzielonej w ten sposób z terenu pierwotnej inwestycji objętej przenoszoną w części decyzją o warunkach zabudowy; 7/ przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi, tj. że decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 powołanej ustawy) w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Mając na uwadze powyższe SKO w G. wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej, obciążenie SKO w G. kosztami postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - pisma SKO w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] na okoliczność, że decyzja [...] pozostaje w obrocie prawnym z uwagi na brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, - pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. zawierającego informację o wydaniu prawomocnego pozwolenia na budowę w sprawie [...] – decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] – dotyczącego działki nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Jednocześnie Spółka wniosła o wezwanie organu do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej poprzez złożenie odpisów załączników dla stron (Spółka nie otrzymała żadnych załączników), wraz z dokumentem wykazującym, iż osoba podpisująca pełnomocnictwo procesowe miała takie uprawnienie, zaś w przypadku ich nieuzupełnienia – odrzucenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 29 października 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna generalnie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji, co do zasady uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. mimo ewidentnych naruszeń, jednak nie narusza prawa w sposób kwalifikowany, a jednocześnie przyjął, iż podstawą materialnoprawną ww. decyzji stosownie do żądania stron winien być art. 63 ust. 5 u.p.z.p., a tym samym Wójt Gminy [...] wadliwie przywołał w tym kontekście jednocześnie treść przepisu art. 155 k.p.a. Stąd Sąd uznał, że to nie przepis art. 155 k.p.a. stanowił podstawę materialnoprawną ww. decyzji z dnia [...] października 2015 r., lecz norma art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Podniósł też, iż pierwotna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w istocie dotyczyła kilku działek planowanych do wydzielenia z działki nr [...], zatem w tym wypadku wydana decyzja o przeniesieniu warunków zabudowy nie naruszała przepisów z uwagi na błędne jej wydanie w trybie art. 155 k.p.a., wadliwe łączne zastosowanie trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego oraz dokonanie w decyzji niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją, a także wydanie decyzji bez uprzedniej zgody strony, jak uznało to SKO w G. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jako wadliwe słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostało zakwestionowane we wniesionym środku odwoławczym organu zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i generalnie w judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i niewymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Tym samym norma art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1494/19, dostępny w CBOSA). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r. II OSK 1285/05 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2012 r. II SA/Kr 731/12). W kontrolowanej sprawie, wbrew temu co wskazał Sąd pierwszej instancji, Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz N.Z. oraz P.M., ale również dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z działki nr [...] na działkę nr [...]. W ten sposób Wójt Gminy [...] de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że działki te nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią albowiem z działki nr [...] następnie wydzielono cztery działki o nr od [...] do [...]. Z kolei działka nr [...] o powierzchni 0,1000 ha jest wielokrotnie mniejsza od działki nr [...] o powierzchni 0,4001 ha. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni 0,4001 ha o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z dnia [...] października 2015 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,1000 ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach. Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządności. Należy w tym miejscu przypomnieć, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji pierwotna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalająca warunki zabudowy wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gmina [...]. Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. zapis określający jedynie minimalną powierzchnię (1000,00 m2) potencjalnie możliwych do wydzielenia działek. Podkreślić również należy, iż w decyzji tej organ nie ustalił warunków zabudowy dla wielu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z jej treści wynika jedynie, że przewiduje ona możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej działce wchodzącej w skład terenu inwestycji, nie określa jednakże odrębnie dla każdej z działek parametrów inwestycji, wprost odnosząc tak wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jak i szerokość elewacji frontowej do terenu inwestycji jako całości (pkt 3.3.2 i 3.3.3 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.). Także akcentowana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000,00 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. II OSK 651/13). Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek. Tożsame stanowisko zaprezentowano w wyrokach NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. II OSK 2280/18, II OSK 2133/18, II OSK 2135/18. Dalej zauważyć również należy, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości. Za rażąco naruszające prawo ze względu na społeczno-gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia, uznać zatem należy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Te same parametry i wskaźniki zabudowy odnoszone do terenu inwestycji jako całości umożliwiają bowiem realizację inwestycji o odmiennych gabarytach i usytuowaniu, niż odnoszone do poszczególnych, wydzielonych fragmentów tegoż terenu. Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma także istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć bowiem będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też stwierdzić należy, iż gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obszar samej działki nr [...], to wówczas inny byłby obszar analizy dla tej działki w stosunku do obszaru wyznaczonego dla terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...], co mogłoby skutkować ustaleniem innych warunków zabudowy, albo nawet brakiem możliwości ich ustalenia o ile w wyznaczonym dla działki nr [...] i co za tym idzie mniejszym obszarze analizowanym w ogóle brak byłoby jakichkolwiek już zabudowanych działek. Powyższe dodatkowo wskazuje, iż nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się – patrz: wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. II OSK 2280/18, II OSK 2133/18, II OSK 2135/18. Należy również zaznaczyć, iż co do zasady także okoliczność, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem generalnie do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Słuszne jest zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż weryfikowana przez SKO w G. decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie narusza w sposób kwalifikowany prawa. Zasadnie wskazano więc w kasacji, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. zawiera kolejną wadę, którą należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wada ta polega na tym, że w jednym postępowaniu wydano jedną decyzję zarówno w zakresie przeniesienia warunków zabudowy w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p., jak i dokonania jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 154 § 2 k.p.a. Łączenie różnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym nie może mieć miejsca. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy zgodę na taką zmianę wyraziły strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, podstawowym dowodem, w oparciu o który warunki te są ustalane jest analiza urbanistyczno-architektoniczna w oparciu o którą określa się poszczególne parametry przyszłej inwestycji. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie odbywa się na podstawie nowo prowadzonego postępowania dowodowego, to należy uznać, że treść art. 61 u.p.z.p. sprzeciwia się dokonywaniu zmiany warunków zabudowy bez przeprowadzenia odrębnej analizy urbanistyczno-architektonicznej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, że ww. decyzja Wójta Gminy [...] ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie inwestycji oznaczonym jako działka nr [...], ponieważ w dacie wydania decyzji nie było jeszcze wydzielonych innych działek i nie było możliwości ustalenia dla nich warunków zabudowy, nie wiedząc jaki kształt i jaką powierzchnię oraz jakie położenia będą miały poszczególne działki. Takie ustalenie Sądu pierwszej instancji skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 155 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji SKO, mimo że decyzje te nie naruszały prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można natomiast Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów samorządowych w zakresie postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 r. zmieniającej ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. – patrz: wyrok NSA z 23 maja 2017 r. II GSK 1263/17. Nadto należy dodać, iż na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku – patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. I OSK 3053/15. Tym samym nie można uznać za trafny zarzutu skarżącego kasacyjnie organu, zawartego we wniesionym środku odwoławczym, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Niemniej jednak wskazywane we wstępnej części tego uzasadnienia przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej organu pozwalały, niezależnie od niezasadności zarzutu obrazy art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej. Wskazane wyżej we wstępnej części tego uzasadnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] sp. z o.o. na decyzję SKO w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję sąd odwoławczy z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.