II SA/Ol 709/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda (organ II instancji) uchylił w całości decyzję Starosty "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]", sekcja między słupami 77-82 w Gminie "[...]", na działkach nr geod. – "[...]" - obręb geod. "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie Wojewoda wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przy piśmie z 10 listopada 2017 r. do Starostwa Powiatowego w "[...]" wpłynął wniosek Spółki o pozwolenie na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]", sekcja między słupami 77-82, na działkach ewidencyjnych "[...]" obręb geod. "[...]", gmina "[...]". W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" sekcja między słupami 77-82 w Gminie "[...]", na działkach nr geod. "[...]" - obręb geodezyjny "[...]". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż stwierdził zgodność projektu zagospodarowania z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z "[...]", oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji "[...]" na terenie gminy "[...]". Ponadto, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się zaświadczeniem wydanym przez właściwą izbę samorządu zawodowego, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projektanci złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowlanego. W związku z powyższym inwestor spełnił warunki wynikające z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, co uzasadniało orzeczenie o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołań, uchylając decyzję z dnia "[...]" organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości powstają w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym obszarze materiał dowodowy nie jest jednoznaczny. W obowiązującej w niniejszej sprawie decyzji Burmistrza "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z "[...]" zamieszczony został pkt VI Stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w którym wskazano na konieczności wprowadzenia zakazu lokalizowania zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (w tym zabudowy mieszkaniowej) w pasie o szerokości 20 m. Zgodnie z art. 135 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 799) obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla określonego zakładu lub innego obiektu stwierdza się w pozwoleniu na budowę. To natomiast wiąże się z koniecznością określenia takiego obszaru w zatwierdzanym projekcie budowlanym, czego nie ma w projekcie zatwierdzonym kwestionowaną decyzją Starosty "[...]". Z wymienioną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach niespójny jest raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji "[...]", w którym z kolei nie wskazano na potrzebę ustanowienia takiego obszaru. Ponadto, podane przez inwestora parametry określające zakres wnioskowanych robót budowlanych, powielone następnie w decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. sekcja między słupami 77-82 oraz wykaz działek o nr geod. "[...]" obręb geod. "[...]" nie są ze sobą spójne. W projekcie zagospodarowania terenu wymieniane są zamiennie. Natomiast działka o nr "[...]" znajduje się poza sekcją wymienionych w decyzji słupów. Zatem inaczej kształtować się będą prawa i obowiązki właściciela działki, jako strony postępowania, w zależności od tego czy pozwolenie na budowę będzie obejmowało sekcję pomiędzy wskazanymi słupami, czy wymienione w tej decyzji działki. W sprzeciwie do Sądu Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji Wojewody: 1) rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania, 2) rażące naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego a także art. 63 § 2 k.p.a. przez nieuważne zapoznanie się z treścią podania (wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym), skutkujące dowolnym ustaleniem rozbieżności we wskazanym zakresie robót budowlanych, 3) rażące naruszenie art. 79a k.p.a. przez zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu nie zostały na dzień wysyłania zawiadomienia z art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane, 4) rażące naruszenie art. 35 ust. 1 k.p.a. przez niedokonanie ustaleń w przedmiocie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji środowiskowej, 5) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej ustawa nowelizująca lub nowela), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa p.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Powołane orzeczenia zostały wydane na tle poprzednio obowiązującej ustawy. Aktualna nowelizacja k.p.a. jeszcze bardziej ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. nawet w przypadku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jeśli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziłyby na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenie im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Poddając ocenie legalności zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji był brak ustalenia, czy istnieje obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz jaki jest rzeczywisty zakres przestrzenny planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, ze względu właśnie na treść postawionych zastrzeżeń rolą Wojewody było przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, co wyżej było już wyjaśnione, organ odwoławczy może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z kasatoryjnej decyzji Wojewody nie wynika, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości odnoszące się do kwestii dotyczącej obszaru ograniczonego użytkowania i pozostawania działki nr "[...]" poza sekcją 77-82 były możliwe do uzyskania i ich oceny przez organ odwoławczy przy zastosowaniu środków dowodowych, które dla potrzeb postępowania organ uznałby za najbardziej właściwe i przydatne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego o treści, które Wojewoda uważa za konieczne dałoby odpowiedź, czy istnieje potrzeba zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy też ewentualnego reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15). Jeśli chodzi o weryfikację ewentualnej powinności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, to wyjaśnienie tej kwestii wymaga tylko (i aż) analizy wzajemnych implikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]" wraz z jej wyjaśnieniem dokonanym postanowieniem z dnia "[...]", ewentualnie wspartej zapisami raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tym kontekście zagadnienie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowi – z natury rzeczy – zagadnienie materialnoprawne, a nie dowodowe, co wprost potwierdza z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. konstytuujący prawne przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem organ wyższej instancji, jako organ in meriti, jest nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do samodzielnej subsumcji stanu faktycznego pod adekwatną w sprawie normę materialnoprawną. Dokonanie samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie (zidentyfikowanie właściwej normy prawa materialnego i dokonanie, nieobarczonej błędem, jej wykładni) jest istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako rozstrzygniecie o żądaniu w zaktualizowanym stanie faktycznym i właściwe zdiagnozowanym stanie prawnym. Innymi słowy, błędne ustalenie stanu faktycznego, nie będące skutkiem zaniechania dowodowego co do relewantnych – z punktu widzenia mającej być zastosowana normy prawnej - okoliczności faktycznych, lecz wynikiem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej w art. 81 k.p.a., winno być sanowane przez organ wyższej instancji poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Powyższe jest skutkiem uznania, że niedochowanie powyższej regule dowodowej nie jest elementem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jedynie elementem procesu interpretacji normy prawnej. Reasumując, odmowa wyciągnięcia implikacji prawnych z poprawnie ustalonego stanu faktycznego - a jedynie błędnie zinterpretowanego, tj. z naruszeniem swobodnej oceny dowodów - jawi się jako próba uchylenia się od merytoryczno-reformatoryjnych kompetencji organu wyższej instancji, z jednoczesnym nadaniem kwestii prawnej (subsumpcji) pozoru wątpliwości co do stanu faktycznego. Natomiast w ramach instytucji sprzeciwu sąd nie jest uprawniony do oceny ewentualnego naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. i art. 79a k.p.a., jako, że są to zagadnienia natury materialnoprawnej, których ocena w ramach rzeczonej instytucji nie jest możliwa. W tym zakresie sąd podaje, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona wyłączenie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu, czyli zasadności odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, tj. merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Innymi słowy sąd ocenia, czy organ wyższej instancji bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Reasumując, obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda będzie związany oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 205 § 2 p.p.s.a.