I GSK 661/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 558/18 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 558/18 oddalił skargę A. S. (dalej określanej jako Skarżąca) na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet należności głównej oraz odsetek. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Skarżąca zaskarżając go w całości zarzuciła na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie art. 207 ust. 4 pkt 3 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U.z 2022 poz. 1634, dalej określanej skrótem u.f.p.) poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji ustalenie, że zachodzi przesłanka do wykluczenia Skarżącej z możliwości otrzymania środków europejskich ze względu na przekroczenie terminu zwrotu wraz z odsetkami, w sytuacji, gdy Skarżąca uregulowała cała należność objęta ratą nr IX w terminie wskazanym w przywołanym przepisie, zaś decyzja rozkładająca jej spłatę kwoty 115.248 zł. na raty nie została cofnięta. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku polegająca na uwzględnieniu skargi i uchyleniu postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [... ]stycznia 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Argumenty na poparcie zarzutów Skarżąca przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjne. W szczególności podkreśliła, że nie doszło do spełnienia się przesłanki z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. warunkującego wpisanie jej do rejestru podmiotów wykluczonych, bowiem cała należność uregulowała w terminie, którego początek należy liczyć od dnia 11 grudnia 2017 r., kiedy to doręczono jej postanowienie Ministra. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi zaznaczył, ze został on nieprecyzyjnie sformułowany i nie odnosi się do meritum sprawy. W kwestii niemożności zastosowania w sprawie art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. wypowiedział już sad pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Wypada zatem w tym miejscu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przejawia się w mylnym przyporządkowaniu określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Stąd też podstawą oceny czy doszło do naruszenia prawa materialnego we wskazanej formie może być wyłącznie stan faktyczny, jaki przyjął sąd I instancji przy orzekaniu. Z kolei w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Dlatego też podstawą oceny trafności zarzutu co do zastosowanego w sprawie prawa materialnego mogą być ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd I instancji za podstawę orzekania, a nie te wykreowane przez wnoszącą skargę kasacyjną. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Skarżąca stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania nie kwestionowała, nie podniosła w stosunku do tych ustaleń żadnego zarzutu procesowego. Zaś z ustalonego przez ten sąd stanu faktycznego wynika, że Skarżąca na podstawie decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] czerwca 2016 r. była zobowiązania do zawrotu kwoty głównej 115.248,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych w wysokości 18.705,00 zł liczonymi od dnia przekazania środków. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] marca 2017 r. orzekł o rozłożeniu tej należności na 69 równych rat miesięcznych Skarżąca uchybiła terminowi płatności kwoty dziewiątej raty. W związku z powyższym organ I instancji zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. , dalej określanej skrótem O.p.) dokonał zaliczenia wpłaty kwoty 2035,08 zł na poczet należności głównej i odsetek za zwłokę. Organ I instancji naliczył odsetki za zwłokę (w miejsce opłaty prolongacyjnej) od kwoty należności głównej (raty) 1 670 zł - za okres od dnia 10 lipca 2014 r. do dnia zapłaty, tj, do dnia 21 listopada 2017 r. Kwota tych odsetek 458,91 zł wraz z należnością główną 1 670,00 zł stanowi zobowiązanie do zapłaty w kwocie 2128,91 zł. Organ na podstawie proporcji 1 670,00 zł/2128,91 zł (0,7844389852) - zgodnie z art. 55 § 2 O.p. - wpłatę Skarżącej w wysokości 2035,08 zł niepokrywającą kwotę 2128,91 zł zaliczył proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej (1596,40 zł = 0,7844389852 * 2 035,08 zł) oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę (438,68 zł = 2 035,08 zł - 1 596,40 zł). Brakującą do pełnej płatności kwotę 93,83 zł Skarżąca zapłaciła 15 grudnia 2017r. Sposób zaliczenia dokonanej wpłaty był przedmiotem sprawy poddanej kontroli sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie oceniał, co wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, zastosowanie przez organy art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. Już choćby z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Rozporządzenie Ministra Finansów z 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich ( tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1078) – wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego we wspomnianym w art. 210 ust. 2 u.f.p. – określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu wykonawczego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym – rozumie się przez to podmiot wykluczony na podstawie art. 207 u.f.p. Z kolei art. 207 u.f.p. – do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje – określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Według ust. 8 art. 207 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei w myśl ust. 9 pkt 1 art. 207 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów – wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Wreszcie stosownie do art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Z przytoczoną wyżej regulacją ustawy o finansach publicznych koresponduje przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych, zgodnie z którym w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zarówno w u.f.p., jak i rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych brak jest unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że wpis do rejestru ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że to nie czynność dokonania wpisu do rejestru skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością. W konsekwencji czynność wpisu do rejestru wykluczonych nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (np. postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. I GSK 83/19, publ. CBOiS). Jednak w rozpoznawanej sprawie, jak już zaznaczono, kwestia wpisania Skarżącej do rejestru wykluczonych nie była przedmiotem sprawy. Była nią kwestia zaliczenia wpłaty. Tym samym omówiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 1350 zł obejmowało koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego i znajdowało oparcie w przepisach art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.)