II SA/Wa 283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2017 r., 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W.J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą W. J. (dalej jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu K. J. Podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 z ze zm. - dalej jako "ustawa") jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie. Powołany wyżej art. 83 ust. 1 może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Prezes ZUS wskazał, że z akt sprawy wynika, że średni miesięczny dochód 2 osobowej rodziny wnioskodawczyni stanowi kwota 2878,99 zł brutto (średnie wynagrodzenie matki wnioskodawczyni liczone z trzech ostatnich miesięcy). Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 1439,50 zł brutto, a więc nie został spełniony jeden z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, a mianowicie wnioskodawczyni nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Podkreślił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie, jednakże w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2017 r. wynosi 1000,00 zł brutto. Nadto zauważył, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawczyni, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca W. J., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 83 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wobec powyższego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa ZUS z [...] października 2017 r. Wskazała, że matka wnioskodawczyni zawarła drugi związek małżeński w dniu [...] lipca 2011 r. W tym czasie żył ojciec wnioskodawczyni i mąż matki nie miał podstaw do tego, by liczyć się z obowiązkiem utrzymania dziecka żony. Niezależnie jednak od tego, obecnie małżonkowie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Mąż matki wnioskodawczyni mieszka i pracuje w [...]. Jego obecne dochody wynoszą około 5.000 zł miesięcznie. Koszt wynajmu mieszkania w [...] to kwota 1.800 zł. Spłaca on kredyt zaciągnięty na budowę domu w łącznej wysokości około 2.635 zł (łącznie z ubezpieczeniem kredytu). Dom został wystawiony na sprzedaż z uwagi na brak dalszych środków na jego wykończenie. Trudna sytuacja materialna spowodowała również ograniczenie ilości dojazdów na weekendy do [...]. W związku z powyższym mąż matki wnioskodawczyni nie dokłada się do wydatków na jej córkę. Nadto w ocenie skarżącej niezasadnie został przyjęty w zaskarżonej decyzji średni dochód przypadający na dwuosobową rodzinę na kwotę 2.878,99 zł. Również wskazywany w decyzji Prezesa ZUS z [...].10.2017 r. dochód brutto rodziny w kwocie 2.178,02 zł nie wynika z przedłożonych dokumentów. Żaden dokument znajdujący się w katach sprawy nie wskazuje takich zarobków matki wnioskodawczyni, która obecnie zarabia 1.770 zł brutto. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wskazał, że skarżąca pozostaje od lat na utrzymaniu matki, a obecnie ma na swoje potrzeby 1439,50 zł brutto miesięcznie. Dane o dochodach w rodzinie skarżącej pochodzą z bazy KSI ZUS. Nadto z uwagi na planowany termin ukończenia nauki przez skarżącą w kwietniu 2018 r., organ nie ma podstaw do uznania samej skarżącej za osobę całkowicie niezdolną do pracy ze względu na wiek lub stan zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Stosownie do treści art. 68 ust. 1 ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1. do ukończenia 16 lat; 2. do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3. bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Przepis ten, zdaniem Sądu, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 tej ustawy. Skarżąca, urodzona w dniu [...] lutego 1999 r., jest osobą pełnoletnią od [...] lutego 2017 r., uczyła się w szkole ponadgimnazjalnej, obecnie podjęła studia, co wynika ze złożonego zaświadczenia na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. Spełnia zatem przesłankę z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podkreślenia wymaga nadto, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, którą wskazał Prezes ZUS, jest niespełnienie przez przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższa przesłanka nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd co do zasady podziela pogląd wyrażony przez organ, bowiem w orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankę tę należy oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy – poprzez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, Lex nr 1291381). Utrwalone jest stanowisko, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania bierze się pod uwagę wysokość najniższej emerytury, która od 1 marca 2017 r. wynosiła 1000 zł brutto zł miesięcznie. W niniejszej sprawie organ uznał, że średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 2878,99 zł brutto (wynagrodzenie matki). Na jedną osobę w rodzinie przypada 1439,50 zł, co oznacza, że dochód jest wyższy od kwoty najniższej emerytury. Skarżąca zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w skardze neguje te ustalenia. Twierdzi, że z zaświadczenia o zarobkach matki wynika, że jej dochód w 2016 r. wyniósł 20.604, 35 zł, oraz że obecnie zarabia ona 1770 zł brutto. Podnosi też, że żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje takich zarobków matki. Prezes ZUS nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczając się do wskazania kwoty wyliczonego dochodu. Nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów dokonał takich ustaleń. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że dane o dochodach w rodzinie skarżącej pochodzą z bazy KSI ZUS. Sąd stwierdza, że takie wyjaśnienie nie jest wystarczające. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Organ musi zatem zająć stanowisko co do całego materiału procesowego, oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Ustalenie dochodu rodziny skarżącej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem jako jedna z kumulatywnych przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy przesądza o kierunku rozpoznania wniosku o świadczenie. Strona nie może domyślać się w jaki sposób organ ustalił wysokość dowodu, a wyliczenie tej kwestii, z podaniem wszystkich elementów składowych musi być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące uzasadnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej skarżącej, jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takiej oceny zabrakło. Na podstawie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie można ustalić w jaki sposób została ustalona kwota dochodu rodziny skarżącej, czym organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomimo wcześniejszych wskazań skarżącej Prezes ZUS nie poddał analizie tej okoliczności, co czyni decyzję wadliwą. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyliczenie wysokości dochodu rodziny skarżącej przedstawi w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Tak ustalony dochód organ winien następnie poddać ocenie na gruncie art. 83 ustawy emerytalnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1302) orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy. Kwotę 480 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej.