II OSK 2843/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1254/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1254/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2018 r. nr [...], którą: 1) uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku biurowego z częścią usługową na parterze i garażem podziemnym (bud. A), budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (bud. B), budowa miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej - na działkach nr [...][...][...][...][...][...][...][...] i [...] obr. [...] [...] wraz ze zjazdem z ul. [...]- na dz. nr [...] i [...] obr. [...][...] w K.- w części, w jakiej ustalono warunki zabudowy dla budowy zjazdu z ul. [...] na dz. nr [...] obr [...] [...] i w tym zakresie umorzono postępowanie przed organem I instancji, 2) uchylono zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.e i orzeczono w tym zakresie, 3) w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) ustalając warunki zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkiem przyjęcia za front działki frontu całej działki nr [...] (odpowiadającej frontom dwóch działek o nr [...] i [...]), podczas gdy tak oznaczony odcinek nie stanowi części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co w konsekwencji skutkowało kolejnym uchybieniem w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkiem niezasadnego rozszerzenia obszaru analizowanego, które skutkowało porównaniem planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z zabudową znajdującą się poza obszarem analizowanym, a w konsekwencji skutkujące przyjęciem, iż planowana inwestycja czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa; c) § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkiem uznania, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy z jednoczesnym dopuszczeniem tolerancji dla tak wyznaczonej szerokości elewacji frontowej; d) § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkiem uznania analizy ustalenia szerokości elewacji dla obu wnioskowanych budynków za rzetelną i wystarczającą i pominięcia, że: - przedmiotem wniosku były dwa budynki o odmiennych funkcjach: biurowy i wielorodzinny, - analiza dla każdego budynku (mimo odmiennych funkcji) została przeprowadzona na podstawie średniej elewacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowo-biurowej, - dla każdego z budynków winna być przeprowadzona odrębna dodatkowa analiza uwzględniająca zabudowę o tej samej funkcji, - dla każdego z budynków winien być wyznaczony wskaźnik szerokości elewacji odrębnie, - zastosowana tolerancja 10% podwyższa szerokość elewacji ponad średnią, przy braku uzasadnienia dla takiego podwyższenia szerokości elewacji; e) § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkiem uznania analizy ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji dla obu wnioskowanych budynków za rzetelną i wystarczającą oraz pominięcia, że: - przedmiotem wniosku były dwa budynki o odmiennych funkcjach: biurowy i wielorodzinny, - analiza dla każdego budynku (mimo odmiennych funkcji) została przeprowadzona na podstawie średniej wysokości górnej krawędzi zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i (po raz drugi uwzględnionej) wielorodzinnej i usługowo-biurowej, - w analizie dwukrotnie uwzględniono te same budynki, co doprowadziło do zawyżenia wskaźnika wysokości na analizowanym terenie, - dla każdego z budynków winna być przeprowadzona odrębna dodatkowa analiza uwzględniająca zabudowę o tej samej funkcji, - dla każdego z budynków winien być wyznaczony wskaźnik wysokości odrębnie, - samo uzasadnienie uznania analizy za wystarczające sprowadza się do uznania, że budownictwo jednorodzinne zaniża wskaźniki, przy pominięciu, że stanowi znaczącą część zabudowy terenu analizowanego; 2) przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkiem przyjęcia za prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i pominięcia, iż uchybienia w ustaleniu obszaru analizowanego były na tyle istotne i oczywiste, że Sąd I instancji winien był je uwzględnić bez względu na treść zarzutów; b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkiem przyjęcia za prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i pominięcia, że uchybienia w ustaleniu obszaru analizowanego były na tyle istotne i oczywiste, że Sąd I instancji winien był je uwzględnić bez względu na treść zarzutów. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Uczestnik postępowania B. G. w piśmie z 22 kwietnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska wszystkich stron co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej - nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). 4.5. Nieusprawiedliwiony jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkiem przyjęcia za front działki frontu całej działki nr [...]. Zgodnie z 59 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie dla działek ewidencyjnych. W sytuacji kiedy teren inwestycji obejmuje dwie lub kilka działek inwestycyjnych, muszą być one traktowane jako całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 626/16). W przepisie § 2 ust. 5 rozporządzenia w wersji obowiązującej przed wprowadzeniem art. 61 ust. 5a upzp chodziło w istocie o front terenu inwestycyjnego (działki budowlanej), a nie działki ewidencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organów i Sądu I instancji o prawidłowości ustalenia frontu działki budowlanej jako frontu całej działki nr [...]. Należy dodatkowo wskazać, że w analizie stwierdzono jednoznacznie, iż z uwagi na rozległy front działki dla ustalenia parametrów zabudowy istotne jest bezpośrednie otoczenie, na które będzie oddziaływać planowany obiekt, sposób kształtowania pierzei ul. [...] oraz występującą w tej pierzei zabudowa wielorodzinna. 4.6. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkiem niezasadnego rozszerzenia obszaru analizowanego skutkujące przyjęciem, iż planowana inwestycja czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa. Z analizy w sposób oczywisty wynika sąsiedztwo z budynkami o tożsamej funkcji. Teren inwestycji to nie obszar dotychczas niezabudowany, lecz obszar intensywnej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej z pojedynczymi budynkami jednorodzinnymi. Przy tym ul. [...] dzieli obszar analizowany na część północną, gdzie przeważa zabudowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku biurowo-usługowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. 4.7. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wyznaczenia parametrów nowej zabudowy wyjaśnić należy, że szczególne sytuacje urbanistyczne wymagają indywidualnego podejścia. Taka sytuacja występuje w szczególności jeżeli obszar analizowany jest intensywnie zurbanizowany, a zabudowa ma charakter mieszany. Nie sposób oczekiwać, aby obszarze o mieszanych funkcjach, planowana zabudowa budynku biurowego z częścią usługową i budynku wielorodzinna przy występowaniu zabudowy jednorodzinnej o zasadniczo odmiennych parametrach miała nawiązywać w każdym wskaźniku do arytmetycznej średniej, ponieważ w niektórych sytuacjach prowadziłoby to do ustaleń stanowiących zaprzeczenie ładu przestrzennego. Prawodawca mając tego świadomość przewidział w przepisach rozporządzenia dopuszczalność ustalenia m.in. innej szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. 4.8. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w analizie zostało wyczerpująco wyjaśnione zastosowanie przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia "odstępstwa" od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Autorka analizy wskazała, że duża różnorodność zabudowy generuje zróżnicowane szerokości elewacji frontowych. Średnia szerokość elewacji w obszarze wynosi 16 m, jednak nie jest to wartość obiektywna, ponieważ jest zaniżona przez zabudowę jednorodzinną i zabudowę pierzejową. Wyjaśniono, że z punktu widzenia ładu przestrzennego uzasadnione będzie przyjęcie średniej szerokości elewacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej, która wynosi 28 m z tolerancją 10 %. 4.9. W pełni prawidłowa była także dokonana przez organy jak i Sąd I instancji wykładnia § 6 ust. 2 rozporządzenia i uznanie, że parametr "inne szerokości elewacji frontowej" może być, analogicznie jak w ust. 1 § 6, ustalony z tolerancją. W niniejszej sprawie przyjęta tolerancja +-10 % nie narusza zatem § 6 ust. 2 rozporządzenia. 4.10. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ponieważ analiza ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji dla obu wnioskowanych budynków jest wystarczająca. W związku z tym, iż wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wykazano, że mechanicznie ustalona średnia wysokość całej zabudowy jest przypadkowa i nie oddaje rzeczywistych relacji w bezpośrednim sąsiedztwie. W sposób modelowy, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zostało uzasadnione ustalenie wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wyniki analizy i przyjęta wysokość 14 i 15 m zostały szczegółowo wyjaśnione. Niezrozumiałe dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przy tym, w jaki sposób dwukrotne uwzględnienie tych samych budynków doprowadziło do zawyżenia wskaźnika wysokości na analizowanym terenie, skoro ustalano wskaźnik dla dwóch typów zabudowy - zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami, przy tym ten drugi rodzaj zabudowy stanowi swoisty podtyp zabudowy wielorodzinnej. 4.11. W związku z powyższym i bezzasadnością zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, niezasadne są też zarzuty naruszenia art. 134 Ppsa w powiązaniu z tymi przepisami. 4.12. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.