II OSK 3021/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 85/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. IV SA/Wa 85/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., wydaną na wniosek [...] sp. z o.o., Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi na parterze i garażami podziemnymi przy ul. [...] w W., na działkach o nr ewid. [...] i [...] z obr. [...], z wjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] oraz nr ew. [...] z obr. [...]. W szczególności decyzją tą ustalono: - nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego, przy ul. [...], - wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu na poziomie ok. 39%, - szerokość elewacji frontowej - ok. 18 m +/- 10%, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) "w nawiązaniu do rzeczywistej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku sąsiedniego przy ul. [...] (według pomiarów w naturze)". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka. Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło pkt 1.1. piąte tiret zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub kalenicy - około 20 m, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku", w pozostałym zaś zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie brak jest podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy, gdyż warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Zdaniem Kolegium granice obszaru poddanego analizie zostały wyznaczone w sposób prawidłowy. Również i pozostałe wskaźniki zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, z tym że w sposób nieprawidłowy został opisany parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym zakresie Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło merytorycznie ustalając ten parametr na około 20 m, licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów: art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 i § 7; art. 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; § 4 ust. 1 i 3 powyższego rozporządzenia; § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; § 5 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu, w sprawie analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 2 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Jak wskazał Sąd, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania z korektą wprowadzoną decyzją organu drugiej instancji należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Dalej Sąd wskazał, iż nie podziela zarzutów skargi. Zdaniem Sądu, z uwagi na kształt działki inwestycyjnej projektowana szerokość elewacji frontowej i sposób jej ustalenia jest dopuszczalny, zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zaś sposób ustalenia wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy ustalona na poziomie około 20 m poprzez nawiązanie do wysokości elewacji sąsiedniego budynku przy ul. [...], co odpowiada regule § 7 ust. 1 rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę, że obiekt [...] znajduje się na działce sąsiedniej, która nie jest zwrócona frontem do ul. [...] i od strony tej ulicy jest wycofana w głąb działki. Dalej Sąd wskazał, że linię zabudowy ustalono w nawiązaniu do linii zabudowy wynikającej z usytuowania budynku przy ul. [...] i [...], a zatem zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Przy czym Sąd zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy obiektu [...], która jak już wyżej wskazano, do ul. [...] zwrócona jest tyłem. Zdaniem Sądu uzasadnione było także ustalenie średniego wskaźnika zabudowy na poziomie 39%, gdyż spełnia standardy zabudowy dla terenu mieszkaniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: A. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania: a) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1, § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie niepełnego, wybiórczego i niezgodnego z wymogami rozporządzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanie jedynie wybiórczej charakterystyki zagospodarowania działek sąsiednich przejawiającej się w nieuwzględnieniu w analizie poprzedzającej wydanie decyzji organu pierwszej instancji i jej wynikach (analiza) parametrów nieruchomości położonych na południe od ul. [...], części nieruchomości położonych przy ul. [...] oraz nieruchomości położonych przy ul. [...] w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnej wysokości budynku, pomimo że ww. nieruchomości znajdują się w granicach analizowanego obszaru, co skutkowało dodatkowo niezgodnym z § 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominięciem w analizie znajdujących się w analizowanym obszarze rozporządzenia nieruchomości o funkcji podobnej do planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa); a także sporządzenie uzasadnienia decyzji zaskarżonej w tym zakresie w sposób ogólnikowy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania i utrudniający jej kontrolę instancyjną, które to naruszenia uniemożliwiały ustalenie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy było w okolicznościach sprawy zgodne z przesłankami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powodowały, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, a decyzja Kolegium utrzymująca ją w mocy była wadliwa; b) art. 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie niepełnego, niezgodnego z wymogami rozporządzenia postępowania wyjaśniającego i pominięcie w ustaleniach okoliczności, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, którego skutkiem było bezpodstawne niezastosowanie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia przewidującego w takim wypadku ustalenie wysokości zabudowy na podstawie średniej wysokości budynków występujących na analizowanym obszarze oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, przewidującego ustalenie w takim wypadku linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do sformułowanych w skardze zarzutów, w szczególności: a) brak wyjaśnienia, czy pominięcie w analizie parametrów części działek znajdujących się na obszarze analizy stanowi dopuszczalną praktykę organów, czy też zdaniem Sądu wspomniane pominięcie nie miało miejsca w decyzji Kolegium, a w konsekwencji jakie stanowisko w wyroku wobec powyższych okoliczności faktycznych zajął Sąd pierwszej instancji; b) czy przyjęcie odstępstw od określonych w rozporządzeniu zasad wyznaczania szerokości i górnej krawędzi elewacji frontowych oraz wyboru linii zabudowy w odniesieniu do drogi publicznej wymaga uzasadnienia i dlaczego brak takiego uzasadnienia w decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji zaskarżonej nie narusza prawa, a także c) brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zastosowanie odstępstw o których mowa w punkcie b powyżej Sąd uznał za zasadne w sprawie, które to naruszenia uniemożliwiają prawidłową kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia, bowiem utrudniają zdekodowanie rozumowania Sądu, który je wydał; 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, pomimo naruszenia przez organy administracji następujących przepisów prawa materialnego: a) § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na wyznaczeniu linii zabudowy znajdującej się bliżej drogi publicznej, mimo że dopuszczalność takiego wyznaczenia musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej analizy nie wynika), oraz mając na uwadze, że w przypadku gdy linia zabudowy tworzy uskok (co ma miejsce w niniejszej sprawie, por. zarzut z pkt A.1.b powyżej) zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia linia nowej zabudowy winna być ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w dalszej odległości od pasa drogowego, b) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprecyzyjnym oznaczeniu dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowe zabudowy – około 39%, c) § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędne niezastosowanie oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, tylko w drodze odstępstwa, mimo że takie odstępstwo musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej analizy nie wynika), d) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich błędne niezastosowanie oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wyznaczeniu górnej krawędzi elewacji frontowej nie na podstawie średniej wielkości górnej krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich, tylko w drodze odstępstwa, mimo że takie odstępstwo musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika); B/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na wyznaczeniu linii zabudowy znajdującej się bliżej drogi publicznej, mimo że dopuszczalność takiego wyznaczenia musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej analizy nie wynika), oraz mając na uwadze że w wypadku gdy linia zabudowy tworzy uskok (co ma miejsce w sprawie, por. zarzut A.1.b powyżej) zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia linia nowej zabudowy winna być ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w dalszej odległości od pasa drogowego, 2/ § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za dopuszczalne nieprecyzyjnego oznaczenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy – około 39%, 3/ § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędne niezastosowanie oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, tylko w drodze odstępstwa, mimo że takie odstępstwo musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej analizy nie wynika), 4/ § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez ich błędne niezastosowanie oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wyznaczeniu górnej krawędzi elewacji frontowej nie na podstawie średniej wielkości górnej krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich, tylko w drodze odstępstwa, mimo że takie odstępstwo musi wynikać z analizy (a z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika); W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wyżej przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w sprawie dokonana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zawarta w aktach sprawy analiza składająca się z części tekstowej i graficznej czyni zadość wymogom § 3 rozporządzenia. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jak wskazał Sąd, w sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej niż minimalna w zasadzie jedynie w kierunku południowym po to, by objąć analizą większą część działek usytuowanych na południe od ul. [...], gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego skarga kasacyjna nie kwestionuje. Wskazuje jednakże, że zdaniem Spółki już sama analiza została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż parametry szeregu działek sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego zostały pominięte, co skutkowało naruszeniem § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia. Owego pominięcia Spółka upatruje w tym, że działki te wprawdzie zostały ujęte w załączniku graficznym wyników analizy, ale już w części tekstowej brak jest stosownego odniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to że w wynikach analizy w części tekstowej w odniesieniu do parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wymieniono działek wskazanych w skardze kasacyjnej nie oznacza, że nie były one brane pod uwagę. Nie jest kwestionowane, że wskazywane działki zostały objęte obszarem analizowanym, a dokumenty stanowiące załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy należy odczytywać łącznie. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 21.10.2020 r. II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z: 30.01.2018 r. II OSK 1515/17; z 13.12.2019r. II OSK 336/18 oraz z 30.05.2019 r. II OSK 1330/18). Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W sprawie niniejszej szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy została wyznaczona w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w warunkach sprawy niniejszej wyznaczenie omawianego parametru na podstawie ust. 2 na poziomie 18 m +/- 10% było dopuszczalne. Z analizy urbanistycznej wprost wynika, że wprawdzie szerokości frontowe budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, jednakże mając na uwadze szerokość frontu działki planowanej do zainwestowania (28 m) oraz to, iż szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wg projektu koncepcyjnego miałaby wynosić ok. 18 m i byłaby zbliżona do szerokości elewacji budynków przy ul. [...] (ok. 18 m) i [...] (ok. 19 m), usytuowanych ścianami szczytowymi do pasa drogowego, tak jak planowany zespół budynków, uznano za dopuszczalne wyznaczenie omawianego parametru na poziomie 18 m z tolerancją +/-10%. Zaznaczono także, że nowa zabudowa będzie stanowić uzupełnienie pierzei ul. [...] po stronie południowej. Zdaniem Sądu odwoławczego odstąpienie przez organ od zasady wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika o wartości średnie, zostało wystarczająco umotywowane, z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych zaistniałych w sprawie. A zatem nie było potrzeby wyliczania średniej wartości omawianego parametru w obszarze analizowanym. W sprawie niniejszej szczegółową analizą objęto przede wszystkim te działki (występujące przy ulicy [...]), które pozwalały na określenie wymagań w zakresie szerokości elewacji frontowej. Zaznaczyć bowiem należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 tej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów skargi kasacyjnej co do niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia § 7 ust. 1 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Spółki, skoro wysokość budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie jest zróżnicowana i tworzy uskok, to ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej winno nastąpić na podstawie ust. 3 § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 7 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o jakiej mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnej wysokości, w tym w najbliższym sąsiedztwie od I do VI kondygnacji, jednakże uznano za zasadne ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. [...], gdyż nowa zabudowa będzie współtworzyła pierzeję ulicy [...]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zagospodarowanie analizowanego obszaru dawało podstawę do przyjęcia koncepcji stworzenia wzdłuż ul. [...] pierzei, stąd uzasadnione było wyznaczenie wysokości planowanego budynku w powiązaniu z budynkiem przy ul. [...]. Zbędne było zatem wyznaczanie średniej wysokości budynków na obszarze analizowanym. Nadto w literaturze podnosi się, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może być wyznaczony w innej wysokości od tej, która wynikałaby z ustalonej według określonej ściśle zasady w ust. 1 i ust. 3 § 7, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej (tak: A. Plucińska-Filipowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz, komentarz do § 7 rozporządzenia, opubl. LEX/el 2011). Odnosząc się do argumentu skargi kasacyjnej, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, wyjaśnić trzeba, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). Jednolicie jest przyjmowane szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. wyrok NSA z 28.04.2020 r. II OSK 1280/19, LEX nr 3099246). Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ww. ustawy jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie, w granicach wyznaczonych przepisami prawa (por. wyrok NSA z 19.05.2021 r. II OSK 2348/18). Wskazuje się także, że zasada kontynuacji zabudowy (nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa") nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z 4.03.2021 r. II OSK 1811/18). A zatem argument, że przy ul. [...] (w części objętej analizą) nie znajduje się ani jeden obiekt z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową, nie oznacza że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z § 3 ust. 1, § 6 i § 7 oraz w powiązaniu z art. 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, z § 7 ust. 1 i 3. Tym samym również i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, a także § 6 ust. 1, ust. 2 i § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nie zasługiwały na uwzględnienie. Za usprawiedliwiony nie został również uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z § 4 ust. 4 i ust. 3 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem Spółki, skoro linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, to winna być ona ustalona w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy linię zabudowy od ul. [...] ustalono na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Na zarzut Spółki w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy wynikającej z usytuowania obiektu [...] (znajdującego się z drugiej strony działki przeznaczonej do zainwestowania niż działka przy ul. [...]), gdyż obiekt ten nie jest zwrócony frontem w kierunku ulicy [...] i od strony tej ulicy jest wycofany w głąb działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Kolegium podniosło, że skoro na zachód od terenu planowanej inwestycji wytworzyła się zabudowa pierzejowa (przy ul. [...] i [...] - przypomnienie Sądu), to wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku sąsiedniego przy ul. [...] znajduje uzasadnienie. Stąd ustalenie tej linii na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że budynek przy ul. [...] nie jest budynkiem mieszkalnym, a na działce przy ul. [...] linia zabudowy jest bardziej oddalona od drogi publicznej. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia (sformułowany w pkt A) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia (sformułowany w pkt B). Zdaniem Spółki wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został oznaczony nieprecyzyjnie/niejednoznacznie, gdyż użyto zwrotu "około". W orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W równym stopniu pogląd ten odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około". Określone w ten sposób parametry nowej zabudowy nie będą stwarzały po stronie organu architektoniczno-budowlanego konieczności ustalania ich konkretnej wielkości, ani ich interpretacji, bowiem zezwalają one tylko na niewielkie od nich odstępstwa (tolerancję) - por. wyrok NSA z 17.05.2021 r. II OSK 2316/18, npubl. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi wskazanych w zarzucie sformułowanym w punkcie A.2. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Zgodnie z jego treścią, w przypadku oddalenia skargi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Sądu odwoławczego uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera powyższe elementy. W szczególności Sąd wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że gdyby Sąd pierwszej instancji odniósł się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów skargi, to wynik sprawy mógłby być inny. Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony. W sprawie nie została podważona ocena Sądu pierwszej instancji co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Zaskarżony wyrok zasadniczo odpowiada prawu, stąd zaszła podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. poz. 1842). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego zarządzenia, pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.