I GSK 3523/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 713/18 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy S. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 713/18 po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy S. (dalej: skarżąca) na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r. nr akt [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia: w pkt 1. stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Pomorskiego; zaś w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Informacją z dnia [...] września 2018 r. Zarząd Województwa Pomorskiego, działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa), pozostawił bez rozpatrzenia protest wniesiony przez skarżącą od wyników oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. Mam tę moc - upowszechnienie i podniesienie jakości edukacji przedszkolnej w Mieście i Gminie S., ubiegającego się o dofinansowanie w konkursie nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia instytucja zarządzająca ustaliła, że informacja o wynikach oceny projektu, została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2018r. a zatem czternastodniowy termin na wniesienie protestu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, upływał z dniem [...] września 2018 r. W konsekwencji protest, który został nadany [...] września 2018r. w placówce Poczty Polskiej (co zweryfikowano w oparciu o pieczęć na przesyłce zawierającej protest), wniesiony został z uchybieniem terminu. Miasto i Gmina S. wniosła na opisaną powyżej informację skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd I instancji uznał, że zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego przez Miasto i Gminę S. od wyników oceny merytorycznej wniosku nr [...] pt. Mam tę moc - upowszechnienie i podniesienie jakości edukacji przedszkolnej w Mieście i Gminie S., ubiegającego się o dofinansowanie w konkursie nr [...]. WSA po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia informacji o wynikach oceny projektu może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania konkursowego. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania konkursowego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 180) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.). WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie informacji o wynikach oceny projektu potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] sierpnia 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 - dalej: ustawa o informatyzacji). Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesnym było stwierdzenie, że protest został wniesiony po terminie. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której skarżący otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia informacji o wynikach oceny projektu. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa Pomorskiego winien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy doszło do doręczenia skarżącej informacji o wynikach oceny projektu. Pewną wskazówkę w tym zakresie mogą stanowić prezentaty Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz Miejsko-Gminnego Zespołu Oświaty w S. umieszczone na przedstawionym przez skarżącą egzemplarzu informacji Zarządu Województwa Pomorskiego o wynikach oceny projektu, gdzie widnieje data wpływu - [...] sierpnia 2018 r. Również w skardze strona skarżąca przyznała, iż w tym dniu zapoznała się z treścią tej informacji. Następnie organ powinien ustalić, czy protest został wniesiony w terminie. Kwestia zgodnego z prawem doręczenia informacji o wynikach oceny projektu stronie skarżącej jest bowiem o tyle istotna, że od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia protestu. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że protest został wniesiony w terminie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż protest został wniesiony po upływie terminu wynikającego z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej; 2. art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 a ustawy o informatyzacji oraz § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 oraz § 14, 15 i 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011r. w sprawie sporządzania doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tj. Dz. U. 2018, poz. 180) oraz art. 46 § 5 i 6 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że urzędowe poświadczenie przedłożenia nie stanowi dowodu, iż informacja o wyniku oceny merytorycznej wniosku nr [...] została skarżącej doręczona i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że skarżąca otrzymała zaskarżoną informację w dniu [...] sierpnia 2018r., podczas gdy na podstawie przywołanych wyżej przepisów za datę doręczenia informacji o wynikach oceny wniosku należało uznać dzień [...] sierpnia 2018r., co oznacza, że protest od wyników oceny wniosku został przez skarżącą złożony po terminie wynikającym z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględniwszy stanowisko skarżącego kasacyjnie organu dotyczące zrzeczenia się rozprawy oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszym z nich skarżący kasacyjnie organ powołuje naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że protest został wniesiony w terminie. W drugim zarzucie kasacyjnym organ podnosi naruszenie szeregu przepisów, a w szczególności art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 a ustawy o informatyzacji oraz § 11 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 1 oraz § 14, 15 i 16 rozporządzenia w sprawie sporządzania doręczania dokumentów elektronicznych oraz art. 46 § 5 i 6 k.p.a. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że protest został wniesiony w terminie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż protest został wniesiony po upływie ustawowego terminu wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kiedy doręczenie jest skuteczne, w przypadku doręczania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesnym było stwierdzenie, że protest został wniesiony po terminie gdyż doręczenie informacji o wynikach oceny projektu potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] sierpnia 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dokonując oceny drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zwrócić należy uwagę na art. 67 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W art. 46 § 3 k.p.a. wskazano, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy o informatyzacji. Zgodnie z art. 46 § 9 k.p.a., warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis ten został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 k.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 k.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 k.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji. Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. Powyższe oznacza, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia informacji o wynikach oceny projektu może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto, urzędowe poświadczenie przedłożenia. Tożsamy pogląd w omawianej kwestii, na tle zbliżonego stanu faktycznego wyraził NSA w postanowieniach z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17, LEX nr 2508328; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 425/18, LEX nr 2485697 oraz z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 157/18, LEX nr 2465573). Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doręczenie rozstrzygnięcia w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] sierpnia 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że nie miał możliwości oceny, czy protest został wniesiony po terminie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.