II SA/Go 713/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 stycznia 2011 r., nr 0007.29.2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr 0007.292011 z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 91 ust. 3 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego oraz pominięcie możliwości powoływania przez burmistrza w skład zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych, a także innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy wskazał, że w dniu 18 stycznia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr 0007.292011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowiły art. 6 ust. 2 pkt 4 oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, że: "Członków Zespołu Interdyscyplinarnego zwanego dalej Zespołem, powołuje Burmistrz, spośród osób zgłoszonych przez uprawnione jednostki, instytucje i organizacje : 1) przedstawicieli Ośrodka pomocy Społecznej, 2) przedstawicieli Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, 3) przedstawicieli szkół podstawowych, gimnazjalnych z terenu Gminy, 4) przedstawicieli placówek ochrony zdrowia funkcjonujących, 5) przedstawicieli policji. 6) przedstawicieli kuratorów Sądu rejonowego, 7) przedstawicieli prokuratury. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że: "W skład Zespołu Burmistrz powołuje przedstawiciela prokuratury w przypadku wskazania przez prokuraturę". W ocenie skarżącego przytoczony przepis uchwały w sposób istotny narusza art. 9a ust. 2 , ust. 3 i ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Miejska nie miała bowiem uprawnień do określenia składu Zespołu Interdyscyplinarnego, a podejmując rozstrzygniecie w tym przedmiocie wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, tym samym istotnie naruszając art. 9a ust. 15 ustawy. Nadto w uchwale pominięto możliwość powołania w skład Zespołu Interdyscyplinarnego przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a taką możliwość przewiduje art. 9a ust. 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego sprawie uchwałę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kontem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) - dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej z dnia 18 stycznia 2011 r. Nr 0007.29.2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jej funkcjonowania, której Prokurator Rejonowy zarzuca naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 1 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy. Stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) - dalej: ustawa, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). W ocenie Sądu przeprowadzona analiza § 1 ust. i ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz ich zestawienie z treścią art. 9a ust. 2 - ust. 5 ustawy, czynią zasadnymi podniesione zarzuty przedmiotowej skargi, co skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jej nieważności w części objętej skargą ( § 1). Ponadto, co istotne podniesione zarzuty nie są kwestionowane przez Radę Miejską, która w udzielonej odpowiedzi na skargę wskazuje na jej zasadność. Przepis art. 9a ust. 2 stanowi, że to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jest właściwy do powołania zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w ust. 3 ustawodawca ustalił przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Określenie w uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy składu zespołu interdyscyplinarnego, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Wskazać przy tym należy, że po myśli art. 9a ust. 15 rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwolywania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć również określenie składu takiego zespołu. W tej sytuacji zupełnie na marginesie należy zauważyć, że skład Zespołu Interdyscyplinarnego ustalony w zaskarżonej uchwale nie odpowiada przepisom art. 9a ust. 3 i ust. 5, bowiem nie przewiduje udziału w Zespole przedstawicieli organizacji pozarządowych (art. 9a ust. 3 pkt 6) oraz przedstawicieli innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 91 ust. 5). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.