II SA/Ke 644/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 28 września 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 9 sierpnia 2018 r. znak: [...] odmawiającą B.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na H.M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2018r. B.M. wystąpił do MGOPS o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ I instancji powołaną na wstępie decyzją odmówił przyznania tego świadczenia. Powodem tego był wskazany w orzeczeniu o niepełnosprawności brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności H.M. (zgodnie z treścią tego orzeczenia ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 31 stycznia 2013r.). Rozpoznając odwołanie B.M. od decyzji organu I instancji Kolegium podało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący jest synem osoby wymagającej opieki. H.M. jest wdową, ma 94 lata i zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 13 marca 2015r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś orzeczenie zostało wydane na stałe oraz, że H.M. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Taką pomoc zapewnia jej skarżący. W świetle powyższego Kolegium przyjęło, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidziany w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1951 ze zm.), tj. wskazanie w orzeczeniu właściwej jednostki, iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Brak wskazania w przedłożonym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności zdaniem organu nie pozwala na przyznanie świadczenia. Jednocześnie organ nie kwestionował tego, że H.M. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 w/w ustawy, a B.M. jako jej syn (osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny), nie pracujący i zapewniający matce stałą pomoc i opiekę, jest osobą uprawnioną do ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Odnosząc się jednocześnie do zarzutu odwołania dotyczącego niezgodności przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z Konstytucją, Kolegium wskazało, że orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął go jednak z ustawy. Nadto, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w powyższej kwestii nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Kolegium podniosło, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, wyraźnie wskazał, że skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Powyższe powoduje, iż będąc związanym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a takimi są również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium zobligowane jest stosować je w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż powoływany wyrok TK sam nie spowodował żadnej zmiany normatywnej, w szczególności nie spowodował derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu. Organ administracji nie ma kompetencji wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej, z czego z kolei wynika niedopuszczalność stosowania przez organy art. 17 ust. 1b ustawy w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. Tylko bowiem od ustawodawcy zależy kiedy i w jaki sposób zmodyfikuje zakwestionowany przez Trybunał przepis, dostosowując go do wytycznych zawartych w powoływanym wyroku. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mają na decyzję ustawodawcy w tym względzie żadnego wpływu. Zdaniem Kolegium stosowne orzeczenie o niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b omawianej ustawy. Ustawodawca wymaga bowiem, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b omawianej ustawy. Organy właściwe w sprawach świadczeń rodzinnych nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń o niepełnosprawności, a tym samym i do samodzielnego ustalania kiedy powstała niepełnosprawność. Jak dalej podniósł organ, na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo, że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje. Zgodnie zaś z treścią art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim przesłanek. Organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Zarówno Kolegium jak i organ I instancji związane obowiązującymi przepisami prawa zobligowane były w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium w tej sytuacji przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł B.M. zarzucając, że rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące z uwagi na fakt, iż jego matka wymaga stałej opieki osoby drugiej i jest on jedyną osobą, która sprawuję taką opiekę. Podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne powinno mu przysługiwać, gdyż nie może podjąć stałego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1304 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1952 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b w/w ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jak wynika z niespornego w sprawie stanu faktycznego, skarżący wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 13 marca 2015r. Zgodnie z tym orzeczeniem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 31 stycznia 2013r.). Powyższe okoliczności legły u podstaw wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem organy stwierdziły brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki H.M. przed ukończeniem 18 roku życia, bądź do ukończenia 25 roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej. W w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Zauważyć należy, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu (które do daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok o sygn. akt I OSK 2920/16, Lex nr 2326429) podnosi się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778), wskazał, że " jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowana również przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyroki: III SA/Gd 651/18, II SA/Rz 298/18, II SA/Lu 82/18, II SA/Ke 629/18). Z powyższego wyroku wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13 wynika zatem, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, któremu znany był analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 755/16, wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 2370/16, dostępne - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższą argumentację, a także rozważą, czy skarżący spełnia pozostałe warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.