I GSK 312/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 688/18 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego: w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w punkcie 2 zasądził na rzecz skarżącego kwotę 597 zł kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec E. Sp. z o.o. w S. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezesa Zarządu PFRON w Warszawie, obejmującego należność z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W celu wyegzekwowania należności zawiadomieniem z dnia 25.01.2018 r., nr [...], nr [...], nr [...] organ egzekucyjny dokonał m.in. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanej w A. S.A., G. S.A. oraz B. S.A. Doręczenie zobowiązanej zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego nastąpiło w dniu 29.01.2018 r.). W odpowiedzi na dokonane zajęcia dłużnicy zajętej wierzytelności zawiadomili organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęć z powodu braku środków na rachunkach bankowych zobowiązanej. Ponadto pismem z dnia 16.03.2017 r. Ministerstwo Cyfryzacji poinformowało organ egzekucyjny, iż zobowiązana nie figuruje w centralnej ewidencji pojazdów, a na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji budynków i gruntów Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poinformował, że nie figuruje ona w ewidencji gruntów i budynków na terenie Gminy Miasto S. Natomiast w dniu 2.03.2018 r. poborca skarbowy sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych wskazując, że pod ustalonym adresem zobowiązana nie prowadzi działalności oraz nie posiada żadnego majątku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne, na mocy art. 59 § 2 u.p.e.a. wskazując, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Postanowienia wierzyciel nie zakwestionował. Następnie, zawiadomieniem organu egzekucyjnego z dnia [...].06.2018 r., nr [...], organ egzekucyjny poinformował wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. Pismem z dnia 18.06.2018 r., wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...].06.2018 r., nr [...], obciążył wierzyciela kosztami przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w wysokości 233,35 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. postanowieniem z [...] lipca 2018 roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w S. uwzględnił skargę Prezesa Zarządu PFRON w Warszawie i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, który uznał art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, za niezgodny z Konstytucją. Trybunał nie uchylił ani art. 64 § 1 pkt 4 ani art. 64 § 6 upea, lecz wskazał, że dla właściwej realizacji przedmiotowego wyroku konieczna jest interwencja ustawodawcy. Podkreślił, że jego rolą jest określenie nie tylko maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 upea, ale także maksymalnej wysokości innych opłat egzekucyjnych przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy zaakceptował rozstrzygnięcie organu I instancji, pomijając całkowicie kwestę niekonstytucyjności wskazanych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie przyjętej wysokości kosztów egzekucyjnych. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie ww. tytułu, jak również nie odniósł się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a faktycznymi czynnościami organów egzekucyjnych, uwzględniającymi m. in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej "kary". Organ, oceniając zatem zasadność przyjętych kosztów egzekucyjnych, zobowiązany był wziąć pod uwagę – jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału – ocenę nakładu pracy organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, częstotliwość podejmowanych czynności, ich skomplikowanie, a nie ograniczać się do prostego wskazania przyjętych przez organ egzekucyjny I instancji kwot kosztów egzekucyjnych, które na dodatek, mimo że nie są znaczące, nie znajdują oparcia w konstytucyjnej normie prawnej oraz w dokumentacji akt sprawy. Wobec tego, Sąd uznał skargę za zasadną w części dotyczącej zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który utracił domniemanie konstytucyjności, przez brak dokładnego wyjaśnienia i wykazania, jakie konkretnie koszty egzekucyjne powstały w związku ze świadczeniem organu egzekucyjnego w toku tego postępowania egzekucyjnego i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w celu zachowania gwarancji procesowych strony zobowiązanej (skarżącej), wynikającej z zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 tj.; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, 64 § 6, 64 § 9 pkt 2, art. 64c § 4 i § 7 upea w zw. z art. 6 kpa poprzez odwołanie się w przedmiotowej sprawie do tez z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. SK 31/14 i uznanie, że znajduje on zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z [...] lipca 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w S. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, 64 § 6, art. 64c § 4 i § 7 upea oraz art. 6 kpa w zw. z art.107§1 i 3 kpa oraz art.126 kpa poprzez błędne uznanie przez WSA , iż organ nie wyjaśnił sprawy w związku z tym, że nie ustalił wysokości kosztów egzekucyjnych w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia ww. postanowienia organu odwoławczego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 18 i art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6, art. 64c § 4 i § 7 upea oraz art. 6 kpa w zw. z art.107§1 i 3 kpa oraz art.126 kpa nakazanie organowi odnoszenia się do adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, podczas gdy organ egzekucyjny prawidłowo zastosował wskazane przepisy i ustalił koszty egzekucyjne zajęcia rachunku bankowego zgodnie z brzmieniem bez powiązania z rzeczywistymi kosztami konkretnego postepowania egzekucyjnego, bowiem z w/w przepisów nakaz taki nie wynika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia w/w postanowień; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art.7a§1 kpa w zw. z art.18 upea w wyniku uchylenia podjętych w sprawie aktów administracyjnych, wskutek uznania, że zachodzi konieczność ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa, i zastosowania w zw. z tym przepisu art.7 a kpa, co nastąpiło pomimo, że jak wykazano stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn.. akt SK 31/14 niezgodność w/w przepisów z Konstytucją nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż okoliczności związane z następstwami braku ograniczeń w zakresie ustalania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, na które zwraca uwagę w swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, nie znajdują odzwierciedlenia w ich ramach, tym samym wskazany wyrok Trybunału pozostawał bez wpływu na przyjmowane znaczenie (wynik wykładni) art.64 § 1 pkt.4 i § 6 upea, w odniesieniu do takiego przypadku, jak poddany ocenie Sądu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia postanowień obu instancji. II. z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy organ błędnie zastosował ww. przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustalając koszty egzekucyjne za zajęcie rachunku bankowego kierując się treścią art. 6 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w analogicznym stanie faktycznym i przy zasadniczo tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w sprawie I GSK 2863/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2019 roku w sprawie I GSK 2863/18, a tym samym za zasadne uznaje powtórzenie przedstawionej tam oceny i stanowiska NSA. Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na powiązanych ze sobą obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa, formułując zarówno mające istotny wpływ na wynik sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i (z ostrożności procesowej) zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Środek prawny nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny. W toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia rachunków zobowiązanego w kilku bankach, jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Czynności egzekucyjne nie przyniosły zatem efektu dla wierzyciela. Zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa mogą odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można przypisać istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na treść i charakter, te wskazane w środku prawnym uzasadniają możliwość i potrzebę łącznego się do nich odniesienia. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, czy też jej pobranie dopuszczalne jest także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych. Stosownie do wskazanej regulacji organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2 tego przepisu, w następstwie egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności określone opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. Treść powołanego wyżej tekstu prawnego nie pozostawia wątpliwości, że opłata egzekucyjna w określonej wysokości może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było środków finansowych (v. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2307/18, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że również w doktrynie od dłuższego czasu podnoszono, iż podstawową wadą konstrukcyjną regulacji związanych z egzekucją należności pieniężnych jest brak zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (v. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane postulaty de lege ferenda nie były dostrzegane przez ustawodawcę. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1244) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (v. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14; publ. w: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co słusznie nie uszło uwadze Sądu I instancji. Podzielając argumentację, iż wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych należy stwierdzić, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobierana wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co w sprawie nie miało miejsca. W odmiennej sytuacji opłata staje się - jak wyżej określono - formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 64c § 4 upea wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Oznacza to, iż wierzyciel jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji, niezależnie od powodów tej nieskuteczności. W każdej tego rodzaju sytuacji niezbędne jest rozważenie przez organ egzekucyjny, czy rozstrzygniecie o kosztach pozostawać będzie w zgodzie z ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności z zasadą jego celowości. Jest rzeczą oczywistą, że prowadzenie egzekucji wiąże się z kosztami postępowania i ryzykiem obciążenia tymi kosztami wierzyciela w sytuacji, gdy nie ma możliwości ich wyegzekwowania od dłużnika. W sprawie jednak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, obciążenie wierzyciela kosztami zajęcia "pustych" rachunków bankowych byłoby formą nieuzasadnionej dolegliwości za realizowanie swoich ustawowych obowiązków. Z tych powodów skarga kasacyjna, w sytuacji właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Sąd I instancji, nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ppsa należało ją oddalić.