II SAB/Bd 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu postanawia odrzucić skargę. [...] Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nakazał A. G. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowego betoniarni usytuowanej na działce nr [...] we wsi [...], Gm. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r., K. K. zwrócił się do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z zażaleniem na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wyegzekwowania powyższej ostatecznej decyzji [...] w [...], powołując się na własny interes prawny. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...] na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wyznaczenia [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej wyegzekwowania ostatecznej decyzji [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Organ pouczył o prawie wniesienia skargi na bezczynność [...] do sądu administracyjnego Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wyegzekwowania ostatecznej decyzji [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazującej rozbiórkę budynku warsztatowego betoniarni. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że skarżący nie będąc zobowiązanym ani wierzycielem obowiazku podlegającego egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do wniesienia takiej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018r., poz.1302 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sądowoadministracyjna kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyszczególnienie wymienionych wyżej aktów jest wyczerpujące, zatem skarga wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie strona skarżący zarzucił [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] bezczynność w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], którą nakazano A. G. dokonanie rozbiórki budynku warsztatowego betoniarni usytuowanej na działce nr [...] we wsi [...], Gm. [...]. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1201, dalej "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to, więc [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela (czyli wymienionego powyżej organu) drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20cyt. ustawy) - w tym przypadku zobowiązanym wymienioną decyzją jest A. G.. W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel może i zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2) . Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a omawianej u.p.e.a., który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1588/06). Tak więc na mocy powołanego art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu decyzji, postanowień, na które służą zażalenia (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu). Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (tutaj WINB) bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, czy we Wrocławiu z stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. Mając na uwadze powyższe wskazać więc należy, że niniejsza skarga na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez osobą trzecią obowiązku o charakterze administracyjnym, jest niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego na podstawie analizy akt sprawy należy wskazać, iż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów i wbrew jego istocie i treści, błędnie potraktował i rozpoznał podanie K. K. z dnia 30 kwietnia 2018r. jako zażalenie na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wyegzekwowania obowiązku rozbiórki nakazanego ostateczną decyzja administracyjną, w trybie art. 37 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie egzekucyjnej zastosowania. Jednocześnie [...] jako organ wyższego stopnia nad wierzycielem (organem egzekucyjnym), niezależnie od błędnego trybu rozpoznania skargi, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., błędnie pouczył w swym postanowieniu z [...] czerwca 2018r. ([...] [...]), iż po wyczerpaniu trybu określonego w art.37 k.p.a. stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność [...] w [...] w tej sprawie. Tymczasem nie budzi żadnej wątpliwości, iż na ww. postanowienie [...] w [...], wydane na skutek skargi na bezczynność wierzyciela jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a., przysługuje zażalenie do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (organu odwoławczego). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu, ewentualnie w dalszej kolejności, na postanowieni wydane na skutek tego zażalenia, przysługiwała będzie skarga do właściwego miejscowo sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. W związku z błędnym pouczeniem w postanowieniu [...] z [...] czerwca 2018r., skarżący nie może zostać jednak pozbawiony prawa zaskarżenia tego aktu i na zasadzie art. 17 § 1 i art. 18 w zw. z art. 58 i art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, może w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego postanowienia wnieść zażalenie na ww. postanowienie do organu odwoławczego za pośrednictwem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, któremu uchybił wszakże bez własnej winy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.