II OSK 1229/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Zofia Flasińska del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 295/18 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej pkt 1 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części tekstowej dotyczącej § 11 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia (...) marca 2018 r. nr (...), w zakresie słów "(przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystywane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem, energią elektryczną, olejem napędowym" i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Opolskiego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z (...) maja 2018 r. podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. i 875 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej upzp) stwierdził nieważność uchwały nr (...) Rady Miejskiej w G. z dnia (...) marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi B. i N., w rejonie zakładu (...) sp. z o.o. (dalej plan miejscowy), w części tekstowej dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 9 w zakresie słów "inne obiekty" i § 11 pkt 7 w zakresie sformułowania "(przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem, energią elektryczną, olejem opałowym" oraz w części graficznej na załączniku nr 1, w zakresie działki nr (...), obręb ewidencyjny (...) N. gmina G., wchodzącej w skład terenu oznaczonego symbolem (...). Wojewoda Opolski stwierdził, że plan miejscowy narusza art. 20 ust. w zw. z art. 9 ust 4 i art. 15 ust. 1 upzp poprzez odmienny sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego w studium pod tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., przyjętym uchwalą nr (...) Rady Gminy G. z dnia (...) czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (dalej studium) dla terenu usytuowanego w północnej części planu ustalono obszary "NO" - tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków (str. 139 studium). Natomiast plan miejscowy w granicach objętych opracowaniem, ustala dla powyższego terenu przeznaczenie pod zabudowę produkcyjną, składy, magazyny, w efekcie czego zapisy planu stanowią sprzeczność z zapisami studium, które przewiduje dla omawianego terenu odmienny kierunek zagospodarowania, jako obszar infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków. W rozstrzygnięciu organ nadzoru stwierdził także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez użycie niejednoznacznego zwrotu "inne obiekty". Według Wojewody użycie takiego sformułowania w stosunku do obiektów towarzyszących służących funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu jest niejednoznaczne i mogące budzi wątpliwości interpretacyjne, a tym samym jest niedopuszczalne. Ponadto organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) poprzez wykluczenie możliwości stosowania paliw stałych w zakresie zaopatrzenia w ciepło. Uprawnień takich nie daje organowi gminy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej Pos). Zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 Pos, to sejmik województwa może w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki określić dla terenu województwa, bądź jego części, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Organ stwierdził, iż przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez ustalenie zamkniętego katalogu paliw stosowanych do zaopatrzenia w ciepło stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, gdyż reguluje materię zarezerwowaną dla innych organów. 2. Gmina G. wniosła na od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. i ustawy o samorządzie gminnym poprzez nienależyte ich zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotowa uchwała w części jest nieważna. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w G. działając w ramach kompetencji przyjęła w planie miejscowym zapis zastosowany w § 11 pkt 7, wyłączający ogrzewanie oparte na paliwie stałym, który wynika z zaimplementowania warunków zawartych w pozwoleniu zintegrowanym dla Zakładu (...) sp. z o.o. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 listopada 2018 r. sygn. II SA/Op 295/18, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru bezzasadnie zakwestionował zapis § 2 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego w brzmieniu: "§ 2 ust. 1 Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: [...] pkt 9, obiektach towarzyszących – należy przez to rozumieć garaże, wiaty i inne obiekty służące funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu." Zakwestionowany fragment § 2 planu miejscowego jest jednak przepisem szczególnym, stanowiąc tzw. słownik pojęć używanych w zapisach planu. Nawiązuje on do regulacji i pojęć stosowanych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202 ze zm.). Zapisu tego nie można odczytywać bez całej treści kwestionowanej normy. Te "inne obiekty" to po prostu dalsze obiekty co do których adresat planu nie będzie miał zupełnej dowolności, gdyż służyć one muszą wprost wymienionej w przepisie funkcji podstawowej lub uzupełniającej terenu. Taki zapis planu nie powoduje w konsekwencji pozostawienia otwartego katalogu przy projektowaniu obiektów towarzyszących. Błędnie również, jak stwierdził Sąd I instancji, Wojewoda dostrzegł sprzeczność między ustaleniami studium, a planem. Jak wskazał Sąd I instancji zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Jeżeli studium dla obszaru objętego symbolem "ZBp/NO" przewidywało tereny infrastruktury technicznej kanalizacji i oczyszczalni ścieków, który dotyczył też działki nr (...), a plan miejscowy dla symbolu 2P, obejmującego działkę nr (...) dopuszcza, poza przeznaczeniem podstawowym - terenów zabudowy produkcyjnej, składów, magazynów, jako przeznaczenie uzupełniające, urządzenia infrastruktury technicznej, w tym oczyszczalnie ścieków, to nie zachodzi podnoszony przez Wojewodę stan istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. Zdaniem Sądu I instancji zasadny jest również zarzut skargi dotyczący błędnego zakwestionowania przez Wojewodę zapisu § 11 pkt 7 planu miejscowego w zakresie słów " (przy czym ciepło technologiczne może być wykorzystane wyłącznie z gazu, oleju lub energii elektrycznej), gazem, energią elektryczną, olejem opałowym" . Zapis ten musi być oceniany przez pryzmat specyfiki tego konkretnego planu, opracowanego dla ściśle oznaczonego terenu związanego z zakładem produkcyjnym umiejscowionym w pobliżu zabudowy mieszkalnej i w regionie o turystycznych walorach z Parkiem Krajobrazowym Gór O. i obszarem Natura 2000. Zapis § 11 pkt 7 planu miejscowego jest tylko zaimplementowaniem warunków pozwolenia zintegrowanego, podobne warunki ustalił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w postanowieniu z (...) czerwca 2017 r. Co więcej taki zapis planu jest zbieżny z kierunkami rozwoju gospodarki cieplnej przewidzianymi w studium. Trzeba także mieć na uwadze obowiązek Gminy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, zgodnie z nim w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zdaniem Sądu I instancji można bronić poglądu, że Rada Miejska G., poza powołanymi decyzjami Starosty N. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zrealizowała zasadę wynikającą z tego przepisu przez określenie rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, co przy spalaniu paliw stałych jest oczywiste. Określenie zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp następuje poprzez wprowadzenie nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Tym samym w planach miejscowych powinny znaleźć się ustalenia dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu terenem, w tym zasad korzystania ze środowiska (powietrza, wody, ziemi). W uchwale Rady Miejskiej G. organ samorządu gminnego zobowiązany na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp wprowadził kwestionowany zapis dotyczący ochrony środowiska w zakresie jakości powietrza, na co wpływ ma rodzaj i sposób instalacji grzewczych. 5. Wojewoda Opolski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 7 w zw. z art. 148 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 oraz art. 28 ust. 1 upzp i art. 96 ust. 1-9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez wadliwe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z (...) maja 2018 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności w części § 11 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w G., podczas gdy wprowadzenie w ww. uchwale zapisów wykluczających możliwość stosowania paliw stałych w zakresie zaopatrzenia w ciepło stanowiło przekroczenie kompetencji gminy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 6. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną po upływie terminu określonego w art. 179 Ppsa, Gmina G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1 Skarga kasacyjna częściowo okazała się zasadna. 7.2 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 7.3. W skardze kasacyjnej pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie zakwestionowano jednak stanowiska Sądu I instancji co do legalności zapisu zawartego w § 2 ust. 1 pkt 9 planu miejscowego dotyczącego sformułowania "inne obiekty" jak i kwestii zgodności planu miejscowego ze studium. W związku z tym, w tej części skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. 7.4. Jednakże sam zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny. Rada Miejska w G. uchwalając zaskarżony plan miejscowy w sposób oczywisty przekroczyła swoje kompetencje, poprzez wprowadzenie w § 11 pkt 7 zapisu o wykluczeniu możliwości stosowania paliw stałych. Podstawę takiego zapisu w żadnym razie nie mógł stanowić art. 15 ust 2 pkt 3 upzp. Przepis ten, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, nie może być odczytywany jako samodzielna norma kompetencyjna w całkowitym oderwaniu od zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określonych w odrębnych ustawach. 7.5. W art. 72 i art. 73 Pos określono wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać plany miejscowe Jednocześnie w art. 96 ust. 1 Pos ustawodawca przyznał sejmikowi województwa kompetencje do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Zatem to nie rada gminy w planie miejscowym, lecz sejmik województwa, w uchwale podjętej na postawie art. 96 ust. 1 Pos - jest uprawniony do wprowadzenia zakazu stosowania paliw stałych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 98/16, WSA we Wrocławiu z 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 362/18, WSA w Krakowie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 373/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustalenia w planie miejscowym wyłączenia stosowania paliw stałych. 7.6. W konsekwencji jako trafną należało ocenić zawartą w skardze kasacyjnej argumentację Wojewody Opolskiego, że ustanowienie w § 11 pkt 7 planu miejscowego wykluczenia stosowania paliw stałych stanowi oczywiste przekroczenie przez Radę Miejską ustawowej kompetencji. Przy tym nie mają znaczenia powody jakie zdecydowały o wprowadzeniu tego zapisu do planu. Okoliczności związane z powieleniem ustaleń zintegrowanego pozwolenia nie mają jakiegokolwiek znaczenia w sprawie Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały w omawianym zakresie. 7.7. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 Ppsa, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok w tym zakresie tj. dotyczącym § 11 pkt 7 planu miejscowego i w tym zakresie oddalono skargę Gminy G. Natomiast w pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. Na podstawie art. 207 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody. Natomiast w odniesieniu do Gminy Głuchołazy wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną nastąpiło po terminie określonym w art. 179 Ppsa, co nie dawało podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 204 Ppsa.