II OSK 747/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1056/18 w sprawie ze skargi A.T. i M.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz A.T. i M.T. solidarnie kwotę: 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1056/18, po rozpoznaniu skargi A.T. i M.T. (dalej: "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] stycznia 2018 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego z wiatą o wymiarach w obrysie poziomym 8,90 m × 8,88 m, zlokalizowanego na działce nr 326 w miejscowości Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 6,25 m, przy czym wybudowali budynek o wymiarach 4,22 m × 8,90 m, który następnie został rozbudowany o wiatę. W ocenie organu budynek ten stanowi jeden obiekt budowlany wraz z wiatą o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2, w związku z czym jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że dach nad częścią pierwotną i dobudowaną wykonany został jako jednolite i zintegrowane przykrycie, a wejście do budynku realizowane jest przez wiatę, w związku z czym wiata stanowi część budynku pełniącą funkcję ganku. W ocenie organu sporny budynek został wybudowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., Obszar Wschód, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jarosław z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr II/14/2007, co wyklucza wszczęcie procedury legalizacji obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że obiekt ten z racji swojej kubatury nie mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia, a w latach kolejnych dodatkowo został rozbudowany o wiatę, stanowiącą w istocie ganek tego budynku. Organ zaznaczył, że działka, na której posadowiona jest budowla, znajduje się na obszarze 1.US.ZZ.1, który nie dopuszcza obiektów kubaturowych, przy granicy terenu 2.US.ZZ.1, który poza podstawowym przeznaczeniem terenu na usługi sportowe dopuszcza lokalizację obiektów szatniowo-gospodarczych, stanowiących zaplecze terenu usług sportu. Organ wywiódł, że budynek Skarżących nie pełni takiej funkcji, wobec czego brak było możliwości legalizacji budynku i należało wydać decyzję o nakazie jego rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a następnie zrealizował obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem i finalnie jest obiektem, którego realizacja wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można przyjąć, że w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien stosować procedurę przewidzianą dla obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego trybu możliwe byłoby wyłącznie w przypadku, gdyby zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, tymczasem Skarżący dokonali zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i zrealizowali obiekt o deklarowanym charakterze, lecz większych rozmiarach. W ocenie Sądu powoduje to, że w sprawie należało zastosować procedurę naprawczą, której wdrożenia organy w ogóle nie rozważały. Sąd zauważył także, że organ odwoławczy analizował dopuszczalną zabudowę na dwóch sąsiadujących obszarach, w związku z czym zaistniały wątpliwości, na jakim terenie zrealizowana została sporna inwestycja, które powinien rozstrzygnąć organ odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Organ ten – zdaniem Sądu – powinien także rozstrzygnąć, czy pod pojęciem "obiektów szatniowo-gospodarczych" należy rozumieć obiekty stanowiące wyłącznie zaplecze terenu usług i sportu, czy też każdy obiekt pełniący funkcję szatniowo-gospodarczą. Sąd odnotował przy tym, że do zgłoszenia inwestor dołączył zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r. potwierdzające, że na części działki dopuszcza się lokalizację obiektów szatniowo-gospodarczych, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że lokalizacja tego obiektu jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez nieuzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania, adekwatnych do stwierdzonego naruszenia oraz wadliwą ocenę prawną sprawy, co nie daje rękojmi dokonania kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisami; 2) art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że procedura opisana w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest właściwa do usuwania skutków naruszenia tej ustawy w sytuacji, gdy inwestor, mając skutecznie przyjęte zgłoszenie, wznosi obiekt budowlany, inny niż ten, którego dotyczyło zgłoszenie, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem procedury naprawczej do budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. na podstawie zgłoszenia i w sposób niezgodny z tym zgłoszeniem, w wyniku czego powstał obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę; 3) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, co doprowadziło do powstania obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę, przy czym obiekt ten jest niezgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. – Obszar Wschód. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że uzasadnienie wyroku nie zawiera informacji o powodach uwzględnieniach skargi. Sąd nie wskazał, który przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, ani nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie należy zastosować przepisy procedury naprawczej, a nie legalizacyjnej. W ocenie organu stan faktyczny sprawy nie jest tożsamy z przypadkami opisanymi w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Argumentował, że obowiązki nałożone w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy nie mają na celu doprowadzenia zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Organ zarzucił, że Sąd nie zajął stanowiska co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia kwestii usytuowania spornego obiektu budowlanego na terenie, na którym plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza tego typu zabudowy. Zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu co do prawidłowej wykładni planu i dopuszczalności zabudowy kubaturowej na terenie nieprzeznaczonym pod taką zabudowę oraz o funkcji innej niż określona w tym planie. Organ zauważył także, że ocena zgodności planowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zadaniem organu nadzoru budowlanego, przy czym nie jest on związany treścią zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym, które inwestor załącza do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego w procedurze legalizacyjnej. Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania był cały budynek gospodarczy z wiatą jako obiekt budowlany przekraczający zakładane wymiary. W ocenie organu, brak było również wątpliwości co do posadowienia spornego obiektu na terenie wykluczającym możliwość powstania zabudowy kubaturowej o funkcji innej niż zaplecze usług sportu. Wyklucza to – zdaniem organu – możliwość legalizacji spornego obiektu. Organ podniósł, że wykonanie obiektu w większym rozmiarze od deklarowanego w zgłoszeniu nie oznacza, że zastosowanie znajdzie tryb legalizacyjny, gdyż w rozpoznawanej sprawie wykonany został obiekt inny od wskazanego w zgłoszeniu, wymagający dodatkowo wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżący wnieśli o jej odrzucenie bądź oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną, należy wskazać, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, w sposób powodujący przekroczenie wymiarów wskazanych w zgłoszeniu, co w konsekwencji skutkowało powstaniem obiektu, na realizację którego wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego i taki też budynek powstał, stąd nie jest dopuszczalne aprioryczne wywodzenie z tego faktu, że celem zgłoszenia robót budowlanych była próba obejścia prawa w zakresie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wprowadzenie w błąd organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można bowiem uznać, że legalne niewykonanie przez właściwy organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, nie wpływa na późniejszy i następczy wybór sposobu sankcjonowania nielegalnie wykonanych robót budowlanych przez podmiot, który miał podstawy, aby działać w zaufaniu do skutków milczącej zgody organu. Oczywiście zakres ochrony zaufania inwestora jest również limitowany przez jego własne działania lub zaniechania, co oznacza, że ochrona ta może zostać zniesiona w razie stwierdzenia, że jego zamiarem było obejście prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 443/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1715/13; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1695/15; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2030/15). W tym miejscu należy wskazać, że wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, może skutkować zarówno wszczęciem postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jak i wszczęciem procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 50 i art. 51 tej ustawy. Przepisy te bowiem znajdują zastosowanie w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego dysponuje pełną swobodą w wyborze właściwego trybu postępowania w stosunku do obiektu budowlanego wzniesionej bez pozwolenia. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o dokonane zgłoszenie, możliwe jest wyłącznie po wykazaniu przez organ, że zachowania inwestora miały na celu złamanie lub obejście prawa. Brak wykazania tych okoliczności powoduje, że zasadniczym trybem pozostającym w dyspozycji organu pozostaje tryb naprawczy wynikający z przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/17). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Skarżący zrealizowali roboty budowlane na podstawie skutecznego zgłoszenia, przekraczając jednakże jego zakres, co do wymiarów obiektu. Jednocześnie należy wskazać, że organy obu instancji nie wykazały w żaden sposób, że działania Skarżących nosiły cechy celowego obejścia prawa. Oznacza to, że w tak określonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności należało zastosować tryb legalizacyjny określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego wskazuje na niezgodność wzniesionego obiektu, w zakresie lokalizacji, z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należało, iż niewniesienie przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisy, a takimi przepisami są również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza bowiem robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia. Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zaliczają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego, przeciwko zastosowaniu trybu z art. 48 Prawa budowlanego przemawia okoliczność, że inwestorzy dokonali zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, wobec tego nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, gdy organ architektoniczno-budowlany, przyjmując zgłoszenie, nie zauważył tego oraz nie zareagował na to, iż zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Brak działania organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę prawidłowo wskazał właściwy tryb postępowania, nie dopuszczając się przy tym naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera bowiem w swoim uzasadnieniu wszystkie elementy wymagane przywołanym powyżej przepisem. Uzasadnienie to zawiera zarówno uzasadnienie podstawy prawnej, jak i stanowisko Sądu I instancji odnośnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Fakt, że w uzasadnieniu wprost nie została powołana jednostka redakcyjna art. 50 Prawa budowlanego, która znalazła w sprawie zastosowanie, nie stanowi jeszcze takiej wadliwości uzasadnienia wyroku, która uniemożliwiałaby jego kontrolę instancyjną. Stwierdzone naruszenie musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał dlaczego istnieje wątpliwość, co do braku zgodności lokalizacji spornego obiektu z postanowieniami planu miejscowego, zwracając uwagę na zaświadczenie Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r. o dopuszczeniu lokalizacji obiektów szatniowo-gospodarczych. na części działki należącej do inwestorów Nie sposób również nie zauważyć, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy załączników mapowych, z uwagi na ich skalę oraz brak przejrzystości, nie jest możliwe jednoznacznie ustalenie lokalizacji spornego obiektu, w stosunku do poszczególnych jednostek planu. Tym samym żaden z elementów zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie znalazł potwierdzenia w stanie rozpoznawanej sprawy. W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.