II OSK 2030/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1061/14 w sprawie ze skargi W.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie, utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z dnia [...] czerwca 2014 r., 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz W. M. kwotę 1700 (tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1061/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zjazdu z drogi publicznej na działkę nr ew. [...] w Z. gmina M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki ww. zjazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/10 uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Podlaski WINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z dnia [...] listopada 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Mońkach decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez W. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że kwestionowana droga dojazdowa została wykonana przez inwestora w oparciu i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 17 grudnia 2008 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] W ocenie organu II instancji inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia i wykonując roboty utwardzenia powierzchni własnej działki spełnił wymogi, o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Skargę na decyzję Podlaskiego WINB w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Sądu Administracyjnego wywiódł A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Bk 755/11, oddalił skargę na ww. decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez A. M., wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 640/12 uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 21 grudnia 2011 r. i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego: art. 3 pkt 6 oraz art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sąd kasacyjny stanął bowiem na stanowisku, że w zakresie wykonanego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło do budowy obiektu budowlanego, a roboty te nie mieszczą się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 Prawa budowlanego. Wobec tego na ogólnych zasadach wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Bk 1190/13 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., wskazując, za NSA, na konieczność uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu samowolnego wykonania przez inwestora nasypu ziemnego, a na nim (zgłoszonego w organie architektoniczno-budowlanym) utwardzenia gruntu z kostki POLBRUK. Zdaniem Sądu inwestor wykonał roboty ziemne skutkujące powstaniem ziemnego nasypu, a do jego wykonania winien legitymować się pozwoleniem na budowę, którego nie uzyskał. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania w części dotyczącej dojazdu, jako wykonanego zgodnie ze zgłoszeniem nie było prawidłowe, z uwagi na wadliwie zakwalifikowane, wykonane roboty jako utwardzenie powierzchni działki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót związanych z wykonaniem drogi dojazdowej (utwardzenie powierzchni z kostki betonowej "POLBRUK" na samowolnie wykonanym nasypie ziemnym) na działce nr [...] oraz zobowiązał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności prowadzonej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust.3 Prawa budowlanego) oraz zaświadczenia (o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy Prawo budowlane) aktualnego na dzień opracowania projektu; oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach dokumenty określone w ww. postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. Zażalenie do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł W. M. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – polegających na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową Polbruk oraz drogi dojazdowej zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym, to w trakcie realizacji prac samowolnie wykonał też nasyp ziemny z kostki Polbruk. Taki zaś zakres robót, zgodnie z wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1190/13 WSA w Białymstoku, wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę organu architektoniczno-budowlanego. Wykonany zakres robót doprowadził, bowiem zdaniem organu, do powstania obiektu budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i nie podlegał zwolnieniom określonym w art. 29 tej ustawy. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego trafnie organ I instancji stosując się do zaleceń ww. wyroku WSA trafnie wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zastosował właściwie powyższą procedurę legalizacyjna, a gdy otrzymał od skarżącego dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 (określone szczegółowo w postanowieniu z dnia 3 czerwca 2014 r.), zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Nie stwierdziwszy zaś nieprawidłowości w powyższym zakresie – wdrożył następny etap legalizacji, tj. w drodze postanowienia, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość samej opłaty, zdaniem organu II Instancji, została wyliczona zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. wniósł W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1061/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej – p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że kontrolowana droga dojazdowa wybudowana z kostki betonowej "Polbruk" na samowolnie wykonanym nasypie ziemnym na działce o nr geod. [...], zlokalizowanej w miejscowości Z., została wybudowana przez Skarżącego bez ostatecznego pozwolenia na budowę, a więc była samowolą budowlaną. O takiej kwalifikacji powyższego zakresu robót przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. II OSK 640/12 oraz rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2014 r. II SA/Bk1190/13. Sąd podniósł, że z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ prowadzący postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniający obecnie wydane w tym postępowaniu – rozstrzygnięcia, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, przy czym dotyczy ona zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. W wytycznych zawartych w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził, że w zakresie wykonanego przez Skarżącego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło do budowy obiektu budowlanego, a roboty te nie mieszczą się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 Prawa budowlanego. Wobec tego na ogólnych zasadach podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zaś Skarżący takiego pozwolenia nie posiadał, to wykonane w tym zakresie roboty stanowiły przypadek samowoli budowlanej. W zaistniałych okolicznościach skoro kwestia zakwalifikowania wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych jako samowoli budowlanej została już przesądzona we wskazanych uprzednio wyrokach, którymi Sąd i organy są związane, to odmienne zakwalifikowanie tychże robót na obecnym etapie postępowania, czego domaga się Skarżący, jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i 49 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem, z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżący skorzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, przedłożone przez skarżącego organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie zatem uznały organy, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: S x K x W, przy czym: S – stawka opłaty, S – współczynnik kategorii obiektu budowlanego i W – współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowy obiekt należy do kategorii XXV, gdzie współczynnik K wynosi 1, W – 1, a zatem, przy stawce S, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 25 000,00 zł (500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25 000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam skarżący nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły też stanąć okoliczności, w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej, albowiem, jak już wyżej zaakcentowano, kwestia kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót została już przesądzona i Sąd na tym etapie jest tą oceną w całej rozciągłości związany. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2015 r. wniósł W. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy, niewyjaśnienie wszystkich zarzutów skargi oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego; • art. 153 w zw. z art. 190 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż dokonanie oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego przez NSA stanowi wykładnię prawną, a tym samym jest wiążące co skutkowało zaprzestaniem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy oraz niezastosowanie uprawnionych domniemań faktycznych; II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: • art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zgodnie z wiążącą aczkolwiek błędną wykładnią prawną dokonaną przez NSA; • art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zgodnie z wiążącą aczkolwiek błędną wykładnią prawną dokonaną przez NSA i uznanie, iż dokonane utwardzenie gruntu w formie nasypu posiada cechy budowli ziemnej i stanowi odrębną całość techniczno-użytkową, a więc nie mogą być zastosowane przywołane przepisy, co przejawiło się w niedopasowaniu normy prawnej do istniejącego stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest uzasadniony, gdyż rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjmuje, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. PINB w Mańkach umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez W. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. 88 (s. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podobnie w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 października 2013 r., II OSK 640/12 i wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13. Tymczasem jak wynika z przedstawionych akt sprawy postępowanie w tym zakresie umorzono decyzją PINB w Mońkach z dnia 13 maja 2011 r. (s. 93 akt administracyjnych). Natomiast decyzją z dnia 13 lipca 2011 r. PINB w Mońkach umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działkę nr [...] we wsi Z. będącej własnością W. M. W decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. mowa jest również o decyzji PINB w Mońkach z dnia [...] lipca 2011 r., tymczasem w aktach sprawy brak takiej decyzji. Wątpliwości związane z datą wydania decyzji, a w rzeczywistości o jaką decyzję tu chodzi należy wyjaśnić, tym bardziej że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w dwóch wcześniejszych wyrokach wiążących w tej sprawie, występuje ta rozbieżność, błąd. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tymczasem w tym przypadku co innego wynika z akt sprawy, a co innego z zaskarżonego wyroku oraz dwóch wcześniej wydanych wyroków, co do zasady wiążących w tej sprawie. W takiej sytuacji i związanie tymi wyrokami na zasadzie art. 190 i art. 153 p.p.s.a. budzić musi również uzasadnione wątpliwości, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., II OSK 640/12 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Bk 755/11 i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając wyrok z 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13 był w tej sprawie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sytuacji przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 190 p.p.s.a. NSA w wyroku z dnia 29 października 2013 r. przyjął, że wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r. został wydany z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 7 Pr.bud. ponieważ inwestor wykonał roboty ziemne, w wyniku których powstał nasyp ziemny, na którym ułożono kostkę brukową. Zdaniem Sądu wykonanie tego nasypu ziemnego nie było objęte zgłoszeniem, a jest to budowla ziemna, będąca budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud., wymagającą pozwolenia na budowę, gdyż nie podlega zwolnieniu, o których mowa w art. 29 Pr.bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. w zasadzie powtórzył argumentację NSA z wyroku z 29 października 2013 r. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13 wiązały w sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a., sąd oraz organy orzekające w sprawie. W tym przypadku związanie to obejmować powinno organy nadzoru budowlanego, które po ww. wyroku prowadziły postępowanie administracyjne, wydając postanowienia z dnia 23 czerwca 2014 r., 5 sierpnia 2014 r., 17 września 2014 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny wydający zaskarżony wyrok z dnia 21 kwietnia 2015 r., II SA/Bk 1061/14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie na podstawie art. 48 Pr.bud. oraz Sąd pierwszej instancji akceptując wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r. rozstrzygnięcia organów ustalające opłatę legalizacyjną, naruszyły przepisy art. 190 i art. 153 p.p.s.a., gdyż wykładnia prawa dokonana w wyroku NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 640/12 oraz ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., II SA/Bk 1190/13, nie dawały podstaw do przyjęcia takiego kierunku postępowania. Z uzasadnienia ww. wyroku NSA wynika tylko tyle, że wykonanie przez inwestora tzw. nasypu ziemnego stanowiło jedynie naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., gdyż tego typu roboty ziemne wymagały pozwolenia na budowę. Pozostałe roboty wykonane przez inwestora związane z utwardzeniem powierzchni gruntu i ułożeniem kostki "Polbruk" były objęte zgłoszeniem z dnia 7 grudnia 2008 r. Nie była więc to typowa "samowola budowlana" wymagająca zastosowania art. 48 Pr.bud., jak to przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, gdyż było skutecznie dokonane zgłoszenie, organ nie wniósł sprzeciwu w terminie. Zgodnie z orzecznictwem, jak i poglądami doktryny jest to przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. – prowadzenie robót budowlanych "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1" (wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1944/14, Lex nr 2083413; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2007 r., II SA/Lu 622/07, Lex nr 394413; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 443/10, Lex nr 1081785; wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06, Lex nr 505554; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 98 i 166; Z. Niewiadomski w: Prawo budowlane, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 559; A. Plucińska-Filipowicz, komentarz, Lex/el 2016). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Pr.bud., gdyż jest to prowadzenie robót budowlanych "zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem". Powyższych okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, tymczasem w okolicznościach, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, należało uwzględnić skargę, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Bez wątpienia Sąd pierwszej instancji orzekając w tej sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wcześniejszych wyrokach NSA i WSA w Białymstoku, jednak w żadnym z tych wyroków nie ustalono, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego są samowolą budowlaną wymagającą zastosowania przepisów art. 48–49 Pr. bud. Jak wynika z porównania treści dokonanego zgłoszenia z dnia 17 grudnia 2008 r. i treści osnowy postanowienia PINB w Mońkach z dnia [...] sierpnia 2014 r., nałożona na M. M. opłata legalizacyjna obejmuje również roboty budowlane, które były wpisane przez inwestora w zgłoszenie, na które właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Takie sformułowanie osnowy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie jest też zgodne z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2013 r., który uznał, że tylko roboty związane z uformowaniem nasypu ziemnego wymagały pozwolenia na budowę, pozostałe zaś wykonane roboty były zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Nie można więc karać nakładając opłatę legalizacyjną na inwestora, za te roboty, które zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W kontekście powyższych rozważań, należy również uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego, zamieszczone w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Nie można jednak mówić tu o błędnej wykładni prawnej dokonanej przez NSA, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, ale raczej o błędnym zrozumieniu przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 29 października 2013 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego powinny w okolicznościach tej sprawy, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., rozważyć wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 Pr.bud. Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.