II OSK 1695/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2893/14 w sprawie ze skargi M. G. i K. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. solidarnie na rzecz M. G. i K. G. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2893/14 oddalił skargę M. G. i K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania H. i J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] 2012 r. nakazującej M. i K. G. wykonanie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem z dnia [...] 2011 r., zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] położonej przy ulicy [...] 17 w miejscowości [...] oraz przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ww. budynku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] 2011 r. oględzin stwierdzono, że na nieruchomości położonej przy ulicy [...] 17 w miejscowości [...] znajduje się budynek inwentarsko-gospodarczo-garażowy budowany etapami. Pierwotna część budynku (oznaczona w inwentaryzacji z sierpnia 2011 r. nr [...]) powstała w 1982 r. Następnie na podstawie pozwolenia na rozbudowę inwestorzy wykonali dobudowę (nr ... i ... w inwentaryzacji), którą użytkują na podstawie zawiadomienia o zakończeniu robót z dnia [...] 2004 r. W 2011 r. inwestorzy wykonali ostatnią część budynku (oznaczoną nr [...] w inwentaryzacji) legitymując się zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku wykonanego z istotnymi odstępstwami od dokonanego zgłoszenia oraz braku dokumentacji potwierdzającej legalność reszty obiektu, usytuowanego na działce nr ew. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] 17 w miejscowości [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. organ powiatowy wstrzymał M. i K. G. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. PINB w [...] nakazał inwestorom wykonanie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem z dnia [...] 2011 r. oraz przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ww. budynku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakreślonym terminie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że pierwotna część przedmiotowego budynku powstała legalnie, gdyż w rejestrach organu architektoniczno-budowlanego znajduje się pozwolenie na budowę z dnia [...] 1973 r. na obiekt inwentarski oraz pozwolenie z dnia [...] 1974 r. na obiekt inwentarsko-składowy. Odnośnie zaś etapu rozbudowy pierwotnego budynku stwierdził, że prace budowlane były prowadzone na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku inwentarsko-garażowego. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego wynika, że właściwym jest prowadzenie postępowania jedynie do ostatniego etapu rozbudowy istniejącego budynku, którym jest dobudowa budynku gospodarczego do przechowywania pasz zrealizowana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] 2011 r. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy zgłoszenia oraz po zapoznaniu się z protokołami oględzin zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji, iż zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia obiekt w rzeczywistości stanowi dobudowę do pozostałej części istniejącego budynku, z którym łączy go konstrukcja dachowa, w rezultacie czego powstał wspólny strych. Dobudowa budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem do istniejącego obiektu stanowi funkcjonalną całość ze wspólną konstrukcją dachową oraz strychem dlatego zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania tryb przyjęty przez organ pierwszej instancji (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego inwestor wykonał zupełnie inną czynność niż określoną w zgłoszeniu, z którego wynika zamiar wybudowania wolnostojącego budynku gospodarczego. Wykonana przez inwestora dobudowa stanowiąca funkcjonalną całość ze wspólną konstrukcją dachową i strychem nie mieści się w przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie będzie miał więc zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który zastosował organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują sytuacji "istotnego odstąpienia od zgłoszenia". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przewiduje istotne odstąpienie jedynie od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę, którego w omawianej sprawie nie ma. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. złożyli M. i K. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący prowadzili budowę bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy w chwili rozpoczęcia robót takie pozwolenie nie było wymagane, co powoduje, że w sprawie nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz budowa powinna być oceniana na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, z dokonanego w dniu [...] 2011 r. zgłoszenia budowy budynku gospodarczego wynika, że zgłoszony budynek będzie przylegał do innych obiektów dlatego trudno zrozumieć stanowisko organów nadzoru budowlanego które przyjęły, że zgłoszony budynek jest budynkiem wolnostojącym. Brak wniesienia sprzeciwu powoduje, że skarżącym nie można zarzucić samowoli budowlanej. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2016/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie zgadzając się z podstawą prawną (przepisem prawa materialnego) zastosowanym przez organ pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Nie miał zaś podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie zostały w sprawie spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 691/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 tej ustawy, to postępowania o różnych przedmiotach. Jeśli więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdzi, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 Prawa budowlanego tylko na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy, to nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o ten przepis. Nie jest też dopuszczalna sytuacja odwrotna, to jest organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 Prawa budowlanego w miejsce art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopuszczenie możliwości rozpoznania przez organ odwoławczy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zamiast na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 tej ustawy (jak też odwrotnie), prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie akceptowany jest również pogląd, że organ odwoławczy, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie prowadził postępowanie na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 - 7 Prawa budowlanego zamiast na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Umorzenie postępowania nie oznacza przy tym, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić już żadnego postępowania. Tego rodzaju umorzenie oznacza, że organ pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-7 Prawa budowlanego. Organ ten może natomiast prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak błędem takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało zaprezentowane w decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Rozstrzygnięcie to również zapewnia zachowanie zasady dwuinstancyjności. Po uchyleniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ ten może bowiem zawiadomić strony postępowania, że postępowanie będzie toczyło się od początku oraz, że będzie prowadzone w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeśli przedmiot postępowania ulega przekształceniu na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, to nie ma potrzeby umarzania tego postępowania z tego powodu, że początkowo błędnie określono jego przedmiot i następnie spowodowało to prowadzenie kolejnego postępowania. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przesłanki zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., to naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania. Niewłaściwe określenie przedmiotu postępowania uznać należy za naruszenie wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. Nadto, jeśli postępowanie to miałoby się toczyć na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jak to wskazał organ odwoławczy, to przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zalegalizowania obiektu. To z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji będzie musiał nałożyć na inwestora obowiązki dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu oznacza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wystąpi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można tym samym czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że w przedmiotowej sprawie naruszył wymogi wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien również odnieść się do podniesionego przez skarżących zarzutu, że wybudowany przez nich obiekt nie powinien być oceniany pod kątem zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i samo to naruszenie jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu II instancji nie dokonał oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu. Wobec faktu, że organ odwoławczy jednak nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nabiera zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, która na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie, zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem został dobudowany do istniejącego budynku inwentarsko-składowego i połączony z tym budynkiem wspólną konstrukcją dachową. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] 2011 r. z udziałem skarżących wynika, że budynek objęty zgłoszeniem "nie jest obiektem wolnostojącym, gdyż stanowi on całość połączoną strychem z istniejącymi budynkami inwentarsko-składowymi. Budynek ten posiada wspólną konstrukcję dachową (prostopadła kalenica)". Natomiast z protokołu oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] 2012 r. również z udziałem skarżących wynika, że "odnośnie budynku objętego zgłoszeniem ustalono, że stanowi on rozbudowę istniejącego zespołu budynków, w szczególności świadczy o tym połączenie budynku objętego zgłoszeniem strychem z istniejącym budynkiem inwentarsko-składowym. Oba budynki zostały połączone konstrukcją dachu". Z przedstawionej przez inwestorów inwentaryzacji wykonanych robót wynika również, że budynek objęty zgłoszeniem nie został zbudowany jako wolnostojący lecz został dobudowany do istniejących wcześniej budynków z którymi tworzy jedną całość konstrukcyjną i architektoniczną połączoną w szczególności konstrukcją dachową. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegające na dobudowie budynku gospodarczego do istniejących budynków inwentarsko-składowych w wyniku czego powstała jedna całość konstrukcyjna i architektoniczna połączona w szczególności wspólną konstrukcją dachową - wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że skarżący nie dysponowali taką decyzją, dlatego właściwym trybem do prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest tryb wskazany przez organ odwoławczy wynikający z art. 48 Prawa budowlanego. Ze zgłoszenia dokonanego w dniu 14 lutego 2011 r. nie wynika, aby projektowany budynek gospodarczy posiadał strych i był połączony wspólną konstrukcją dachową z istniejącymi budynkami, z którymi miałby tworzyć jedną całość konstrukcyjno-architektoniczną. Takiej budowy skarżący nie zgłosili, dlatego obecnie nie mogą powoływać się na skutecznie dokonane zgłoszenie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. G. i K. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący prowadzili budowę bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy w chwili rozpoczęcia robót takie pozwolenie nie było wymagane, co powoduje, że ich zachowanie nie może być oceniane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Nieprawidłowo organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji, uznał, że w realiach niniejszej sprawy do robót budowlanych zrealizowanych przez skarżących kasacyjnie na podstawie zgłoszenia, co do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, zastosowanie znajdzie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie niesporne jest, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem został dobudowany do istniejącego budynku inwentarsko-składowego i połączony z tym budynkiem wspólną konstrukcją dachową. Jak wynika ze zgłoszenia z dnia [...] 2011 r., jego przedmiotem była budowa budynku gospodarczego z pustaka, krytego blachą, przeznaczonego do przechowywania pasz. Do zgłoszenia dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową, przedstawiającą wymiary budynku oraz jego usytuowanie. Na mapie tej wyraźnie widać, że budynek objęty zgłoszeniem przylega do już istniejącego obiektu. Nie można zatem zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, że ze zgłoszenia wynika zamiar wybudowania wolnostojącego budynku gospodarczego, a więc inwestor wykonał zupełnie inne roboty budowlane niż określone w zgłoszeniu. Wobec tego nie można uznać, że w niniejszej sprawie zamiarem inwestora było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, w celu obejścia przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 443/10, z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 150/10, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 604/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem wykonane w ramach zgłoszenia przez skarżących kasacyjnie roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to mając na uwadze fakt zgłoszenia tych robót właściwemu organowi i brak sprzeciwu tego organu, nie można zarzucić skarżącym działania w warunkach samowoli budowlanej. Należy również mieć na względzie skutek prawny wynikający z braku sprzeciwu organu – docelowo przecież brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli pozwala na rozpoczęcie stosownych robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to należy wyłączyć również możliwość legalizacji samowoli budowlanej w trybie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje natomiast konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.