II SA/Rz 1056/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. T. i M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. T. i M. T. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1056/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał AT MT rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach w obrysie w rzucie poziomym 8,90 m x 8,88 m, zlokalizowanego na działce nr 326 w miejscowości [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 6 września 2017 r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczego na działce nr 326 w [...], a w dniu 27 października 2017 r. oględziny tego obiektu. Ustalono, że na wskazanej nieruchomości istnieje parterowy budynek gospodarczy o wymiarach 4,22 m x 8,90 m z wiatą przy budynku o wymiarach 4,66 m x 8,69 m. Obiekt został zrealizowany w konstrukcji murowanej, z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą trapezową. Wewnątrz budynku wykonano instalację elektryczną oraz wodno – kanalizacyjną. Konstrukcję wiaty stanowi sześć słupów żelbetowych wylewanych o wymiarach około 25/26 cm x 25/26 cm, na których wykonano drewnianą konstrukcję trzyspadowego dachu, pokrytą blachą trapezową. Słupy wiaty sytuowano w odległości 20 cm od ściany budynku gospodarczego, a przestrzeń ta został wypełniona styropianem. Pod wiatą wykonano posadzkę betonową, a między słupami podmurówkę z gazobetonu na wysokości 83 cm od posadzki. W toku postępowania ustalono, że budynek został zrealizowany przez skarżących w 2009 r., w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie dokonane Staroście Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Ocieplenie budynku wykonano w 2012 r., natomiast wiata została wykonana w latach 2013 – 2014, a na jej realizację inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego podał, że sporny obiekt budowlany stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 6,25 m lecz wybudowali budynek o wymiarach 4,22 m x 8,90 m, który następnie został rozbudowany o wiatę. Zdaniem PINB, przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem a następnie rozbudowany stanowi jeden obiekt budowlany o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2, a zatem jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dach nad częścią pierwotną i dobudowaną wykonany został bowiem jako jednolite i zintegrowane przykrycie, a wejście do budynku realizowane jest poprzez wiatę, co oznacza, że wiata ta stanowi część budynku pełniącą funkcję ganku. Organ I instancji podniósł, że w opisywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane, bowiem sporny budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], Obszar Wschód, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], a w myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, zgodność samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest warunkiem wszczęcia procedury ewentualnej legalizacji obiektu. Działka nr 326 znajduje się w obszarze 1.US.ZZ.1, w granicach którego obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, a zatem zdaniem organu I instancji – wszelkich obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. W ocenie PINB, w realiach opisywanej sprawy brak było podstaw aby prowadzić dwa odrębne postepowania – jedno w przedmiocie budynku, a drugie w przedmiocie wiaty, gdyż wobec wskazanego zakazu zabudowy oba postępowania i tak zakończyły by się one wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu. AT MT wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że działka skarżących wchodzi w skład obszaru, na którym obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej, podczas gdy jest ona zlokalizowana w obszarze 2.US.ZZ.1, na którym dopuszcza się realizację obiektów gospodarczych. W tej sytuacji organ winien wdrożyć procedurę naprawczą. Błędnie, a co najmniej przedwcześnie również przyjęto, że obiekt został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem i do rozpatrzenia sprawy ma zastopowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 49b. Nie ustalono bowiem, czy budowa obiektu została zakończona i czy obiekt tego rodzaju nie mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia. Tym bardziej, że zgłoszenie inwestorów przyjęte zostało bez sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno – budowlanej, co oznacza, że organ ten dopuszczał tego rodzaju zabudowę działki nr 326. Ponadto organ I instancji nie rozważył, czy w przedmiotowej sprawie nie było właściwe wydanie nakazu rozbiórki dobudowanej wiaty, a zatem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno dokonana przez organ nadzoru szczebla powiatowego kwalifikacja spornego budynku jako obiektu, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, jak i ustalenie, że jest on zlokalizowany na terenie, na którym przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości realizacji obiektów kubaturowych, było zasadne. Już w 2009 r. budynek skarżących posiadał powierzchnię zabudowy 37,56 m2, co wykluczało jego realizacje na podstawie zgłoszenia, a w latach późniejszych został dodatkowo rozbudowany o wiatę, stanowiącą w istocie ganek tego budynku. Dokonana przez organ odwoławczy analiza zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] potwierdziła natomiast, że działka nr 326 zlokalizowana jest w obszarze 1.US.ZZ.1, przy granicy terenu 2.US.ZZ.1. Zarówno teren oznaczony symbolem 1.US.ZZ.1, jak i teren oznaczony symbolem 2.US.ZZ2 wyznacza teren usług sportu. Przy czym 1.US.ZZ.1 nie dopuszcza obiektów kubaturowych, natomiast 2.US.ZZ2 poza podstawowym przeznaczeniem terenu dopuszcza lokalizację obiektów szatniowo – gospodarczych, a zatem obiektów stanowiących zaplecze terenu usług sportu. Budynek skarżących nie pełni takiej funkcji, wobec czego organ I instancji prawidłowo przyjął, że w realiach niniejszej sprawy brak jest możliwości legalizacji budynku i wydał decyzję o nakazie jego rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AT MT wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wskutek nierozpoznania i nieodniesienia się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu; 2. art. 80 w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżących wątpliwości zachodzących w sprawie, związanych z ustaleniem do jakiego obszaru według Planu wchodzi działka nr 326. W aktach sprawy znajduje się bowiem zaświadczenie z dnia 23 czerwca 2009 r., z którego wynika, że działka położona jest na obszarze 2.US.ZZ.1, na którym dopuszcza się lokalizację obiektów szatniowo – gospodarczych, a skoro organ administracji architektoniczno – budowlanej poprzez przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia skarżących dopuścił realizację spornego obiektu na działce nr 326, to należy domniemywać, że budowa realizowana była zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; 3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że budynek gospodarczy skarżących zrealizowany został na terenie, na którym przepisy Planu nie przewidują realizacje tego typu zabudowy. Organ nie wziął pod uwagę, że w chwili zgłoszenia skarżący dysponował zaświadczeniem wskazującym na zgodność planowanej inwestycji z przepisami Planu, a wobec braku sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno – budowlanej, inwestorzy mieli uzasadnione przypuszczenie, że budowa realizowana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy cała budowa, czy też jej część zostały wybudowane w oparciu o powyższe zaświadczenie i zgłoszenie, a zatem skarżący winni korzystać z ochrony przewidzianej w art. 110 § 2 w zw. z art. 7a k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, zasadniczo z przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie wskazać należy, że ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w aspekcie techniczno – budowlanego spornego obiektu, tj. jego wymiarów zewnętrznych oraz konstrukcji, nie budzą zastrzeżeń Sądu. Mogą zatem stanowić podstawę do dokonania kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych przez pryzmat przepisów ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, w oparciu o poczynione w tej kwestii ustalenia organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że w realiach opisywanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że w niniejszej sprawie skarżący dokonał w dniu 16 czerwca 2009 r. zgłoszenia Staroście [...] budowy budynku gospodarczego na działce nr 189 (obecnie nr 326) i zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu ze strony organu. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a następnie zrealizował obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem i finalnie jest obiektem, którego realizacja wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie sposób – co do zasady – przyjąć, że jest w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien stosować procedurę przewidzianą dla obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, czyli procedurę uregulowaną we wskazanym art. 48 ustawy. Przepisy art. 48 dotyczą bowiem rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, i z racji dotkliwości sankcji oraz samej procedury naprawczej winny znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której inwestor zrealizował roboty budowlane bez dopełnienia jakichkolwiek formalności w organie architektoniczno – budowlanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, chyba ze zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.04. 2004 r. OSK 108/04, z dnia 1.02.2008 r. II OSK 604/06 oraz z dnia 26.05.2011 r. II OSK 443/10 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce wykazanie zamiaru obejścia przepisów prawa może okazać się bardzo trudne.. Przeciwko zastosowaniu trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane w niniejszej sprawie przemawia okoliczność, że inwestor dokonał zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej i zrealizował obiekt o deklarowanym charakterze, lecz większych rozmiarach. Taki inwestor nie może być w identycznej sytuacji prawnej jak ten, który realizuje zamierzenie budowlane w zupełnej samowoli, bez poddania się jakimkolwiek wymogom prawnym. W doktrynie wskazuje się na konieczność odróżnienia czy zakres wykonanych robót budowlanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, wtedy uzasadnione jest zastosowanie art. 48 ustawy (por. A. Plucińska – Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz LEX), czy też zakres i charakter robót pozostał bez zmian, tak jak w rozpoznawanej sprawie. W takim wypadku sprawę zrealizowanego budynku gospodarczego należało rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowane. Przepisy te znajdują bowiem zastosowanie do sytuacji, w której inwestor realizując obiekt budowlany odstąpił od warunków zgłoszenia oraz w zakresie rodzajów decyzji umożliwiają znacznie bardziej elastyczne rozstrzygnięcie sprawy niż przepisy art. 48 tej ustawy, które przewidują jedynie dwa rozwiązania – albo zatwierdzenie projektu budowlanego obiektu przy jednoczesnym uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, albo rozbiórkę obiektu lub jego części. Regulacje art. 51 przyznają organom nadzoru budowlanego szereg możliwości władczego nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym ewentualnego doprowadzenia zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem – bądź przez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), bądź decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2). W realiach opisywanej sprawy jest to szczególnie istotne, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie rozważano w ogóle zastosowania rozwiązań z art. 51 ustawy Prawo budowlane i nie poddano analizie możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem lub przepisami – czy to poprzez wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czyli sprzed jego rozbudowy o wiatę, względnie rozbiórki jego części, czy też poprzez wydanie decyzji o nakazie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W kontekście wskazanych przez organy nadzoru budowalnego przyczyn uniemożliwiających potencjalną legalizację spornego obiektu budowlanego, związanych z niezgodnością obiektu z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dotychczas poczynionych przez Sąd rozważań odnośnie prawidłowego trybu naprawczego, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie, wskazać należy, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego winien oceniać wykonane robot pod względem ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, chociaż brak tu podobnych regulacji jak w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 5 kwietnia 2018 r. II SA/Bk 19/18 oraz wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 534/08 i z 6 marca 2012 r. II OSK 2477/10 – dostępne na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji wskazał, że sporny budynek gospodarczy został zrealizowany w obszarze oznaczonym jako 1.US.ZZ.1, gdzie obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej, natomiast organ odwoławczy uznał, że obiekt usytuowany jest na terenie 1.US.ZZ.1, przy granicy terenu 2.US.ZZ.2, podkreślając, że obiekty szatniowo – gospodarcze, których realizację dopuszczono na terenie 2.US.ZZ.2, to obiekty stanowiące zaplecze terenu usług sportu. Co do ustalenia w jakim obszarze de facto zrealizowany jest sporny budynek od początku istniały wątpliwości. Wątpliwości te zdaniem Sądu powinny zostać wyjaśnione przez podmiot odpowiedzialny za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym za uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – gminę [...]. Podobnie, podmiot ten winien rozstrzygnąć czy pod pojęciem "obiektów szatniowo – gospodarczych", których realizację dopuszczono na obszarze 2.US.ZZ.2, należy rozumieć obiekty stanowiące wyłącznie zaplecze terenu usług i sportu, czy też każdy obiekt pełniący funkcję szatniowo – gospodarczą. W tym kontekście należy zauważyć, że organy pominęły treśći art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jak bowiem wynika z nadesłanych akt administracyjnych, do zgłoszenia inwestor dołączył zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2009 r., w którym organ ten stwierdził, iż na części działki nr 189 w Zgodzie dopuszcza się lokalizację obiektów szatniowo – gospodarczych. Nie sposób zatem stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że lokalizacja spornego budynku jest niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, że rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Okoliczność ta, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., obliguje z kolei Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny zastosować procedurę naprawczą określoną w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w tym dokonać ustaleń na okoliczność tego, czy lokalizacja spornego budynku jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.