IV SA/Po 783/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił w części dotyczącej terminu rozpoczęcia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień [...] września 2018 r. oraz w części określającej termin zakończenia rozbiórki i w tej części wyznaczył termin na dzień [...] października 2018 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek H. W. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku jednorodzinnego oraz pięciu budynków gospodarczych w R., Gm. T. [...], na dz. nr [...]. W sprawie stanu technicznego budynków położonych w R., Gm. T. [...], na dz. nr [...] toczyło się jedno postępowanie administracyjne i w tej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16, w wytycznych którego nakazano dokonać ustaleń co do rzeczywistych zamiarów Skarżącej dotyczących zamiaru wykonania remontu budynków znajdujących się na działce nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R., gm. T. [...]. Przy czym – jak wskazał Sąd - nie będzie wystarczającym samo przyjęcie stosownego oświadczenia od Skarżącej, ale w istocie zobligowanie do wykazania swoich intencji. W dniu [...] listopada 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której S. W. oświadczył, że wraz z żoną planują wyremontować obiekty położone w R., na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał H. W. przedstawić ekspertyzę techniczną spornego obiektu, jednak na skutek zażalenia H. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. reprezentujący H. W. mąż S. W. oświadczył, że rozważane są wszystkie opcje związane ze spornym budynkiem, tzn. zarówno jego sprzedaż, remont, jak i rozbiórka. S. W. oświadczył, że sporny budynek zamierza sprzedać i dał już w tej sprawie ogłoszenie. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazał H. W. rozbiórkę spornego obiektu, tj. budynku gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się na działce nr [...]. W dniu [...] lutego 2018 S. W. wniósł odwołanie od tej decyzji. W dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono powtórną kontrolę spornego obiektu, podczas której potwierdzono przedkatastrofalny stan obiektu. W protokole odnotowano oświadczenie S. W. o zamiarze przystąpienia do rozbiórki spornego obiektu. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nakazu rozbiórki spornego obiektu, motywując swoją decyzję stanowiskiem, iż budynek nie nadaje się do rozbiórki, bowiem właściciel obiektu nie ma zamiaru usunąć istniejącego stanu naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Ta okoliczność, tj. intencje właściciela przesądziły więc o zasadności wydania nakazu rozbiórki. Na powyższą decyzję skargę do sadu administracyjnego wniosła H. W. reprezentowana przez męża S. W.. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. -dalej jako: ppsa) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ppsa tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami ani powołaną podstawą prawną. Nie bez znaczenia w okolicznościach badanej sprawy pozostaje również fakt, że w sprawie rozbiórki budynków, zlokalizowanych na działce o nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R., gm. T. [...] obejmującej m.in. budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16, w wytycznych którego nakazano dokonać ustaleń co do - rzeczywistych - zamiarów Skarżącej dotyczących zamiaru wykonania remontu budynków znajdujących się na działce nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R., gm. T. [...]. Przy czym – jak wskazał Sąd - nie będzie wystarczającym samo przyjęcie stosownego oświadczenia od Skarżącej, ale w istocie zobligowanie do wykazania swoich intencji. Kluczowa w niniejszej sprawie kwestia, tj. konieczność ustalenia rzeczywistych zamiarów Skarżącej pozostała w tej sprawie, w ocenie Sądu niezmienna. To, bowiem na podstawie swojej oceny rzeczywistych intencji Skarżącej organy wywiodły wniosek o zaistnieniu przesłanki niemożności przeprowadzenia remontu lub odbudowy spornego obiektu, uzasadniającej wydanie decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202 – dalej również jako: P.b.). W okolicznościach badanej sprawy pełnomocnik Skarżącej wielokrotnie zmieniał stanowisko, co do – deklarowanych – zamiarów Skarżącej w sprawie losów obiektu gospodarskiego ze stajnią, znajdującego się na działce nr [...]. Należy zauważyć, że w toku całego postępowania Skarżąca, reprezentowana przez swojego pełnomocnika kierowała do organów wewnętrznie sprzeczne informacje raz informując o zamiarze rozbiórki tego obiektu, na podstawie uzyskanego pozwolenia na rozbiórkę, innym razem wskazując na zamiar sprzedaży obiektu, jak również deklarując opcję jego remontu, czy też wynajmu. Z tej też przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] września 2016 r. zalecił organom ponownie rozpoznającym sprawę dokonać ustaleń co do rzeczywistych zamiarów Skarżącej. Przy czym – jak wskazał Sąd - nie będzie wystarczającym samo przyjęcie stosownego oświadczenia od Skarżącej, ale w istocie zobligowanie jej do wykazania swoich intencji. Nie umknęło uwadze Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy, pełnomocnika Skarżącej, który na etapie postępowania pierwszoisntancyjnego deklarował zamiar sprzedaży, remontu lub rozbiórki spornego obiektu nigdy nie wezwano do wykazania rzeczywistego zamiaru wykonania sprzedaży, czy też remontu spornego obiektu. Podkreślić należy, że obowiązek ustalenia rzeczywistych zamiarów Skarżącej ciążył również na organie odwoławczym w niniejszej sprawie, zważywszy na fakt, że w sytuacji gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydawania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót jest możliwe z technicznego punktu widzenia (a w okolicznościach badanej sprawy nie udokumentowano ustaleń przeciwnych), organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 P.b. i dopiero w wypadku nie wywiązania się przez niego z nałożonych obowiązków możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 P.b. (por. wyrok NSA z 08 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 515/08 oraz A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz 2018, Wyd/El). Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji orzekał – na skutek odwołania – złożonego przez H. W. - od decyzji nakazującej jej rozbiórkę - spornego obiektu. Pełnomocnik Skarżącej podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2018 r. zadeklarował "że przystępuje do rozbiórki obiektu". Ta zaprotokołowana podczas czynności kontrolnych deklaracja S. W. przesądziła w ocenie organu odwoławczego o braku zamiaru prowadzenia remontu spornego obiektu i na tej – tylko – podstawie orzeczono nakaz rozbiórki tego obiektu. W ocenie Sądu, oświadczenie właściciela nieruchomości, z którego organ wywodzi brak zamiaru doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – musi być jednoznaczne. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy deklarację S. W., odnotowano w toku postępowania odwoławczego, służącego wzruszeniu decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. Ten sam właściciel obiektu wielokrotnie zmieniał swoje deklaracje co do swoich zamiarów względem spornego obiektu. W tej sytuacji rzeczą organu II instancji było nie tylko rozważyć deklarację pełnomocnika Skarżącej, ale również ocenić ją w kontekście całokształtu zebranego materiału dowodowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w sytuacji gdy organ upatruje spełnienia przesłanki "nie nadawania się budynku do remontu lub odbudowy" w braku woli właściciela do dokonania tej czynności, należało S. W. pouczyć o konsekwencji złożonych przez niego w dniu [...] kwietnia 2018 r. deklaracji. Dokonując bowiem oceny tego oświadczenia, w kontekście całokształtu akt sprawy nie można nie dostrzec, że właściciel wielokrotnie zmieniał swoje deklaracje, jednak pomimo posiadanego pozwolenia na rozbiórkę spornego obiektu, nigdy do tej rozbiórki nie przystąpił. Powołując się deklarację S. W. całkowicie pominięto, że jest ona wewnętrznie sprzeczna i nie podjęto żadnych działań celem wyjaśnienia tej sprzeczności, naruszając art. 7 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.). Nie może również uwadze organu umykać obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Podkreślić należy, że stosownie do treści tego drugiego z powołanych przepisów, organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, niezależnie od oceny postawy Skarżącej i jej pełnomocnika, w badanej sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że H. W. składając odwołanie w niniejszej sprawie w sposób jawny zadeklarowała swój sprzeciw przeciwko nałożonemu na nią nakazowi rozbiórki spornego obiektu. Podkreślić należy, że literalne brzmienie przepisu art. 67 P.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę jeżeli nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu lub odbudowy. Literalne brzmienie przepisu art. 67 P.b. , występującemu w postępowaniu bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika S. W., również nie dawało wiedzy na temat doniosłych konsekwencji złożonej przez niego deklaracji o zamiarze przystąpienia do rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika również aby Skarżący o konsekwencjach swojej deklaracji został pouczony. Organ II instancji nie podjął również żadnych działań celem wyjaśnienia odnotowanej w protokole z [...] kwietnia 2018 r. deklaracji, pomimo świadomości, że jej złożenie przez pełnomocnika Skarżącej, doprowadzi do skutków wprost przeciwnych, wobec tych jakich miała ona prawo spodziewać się składając odwołanie od decyzji nakazującej jej rozbiórkę spornego obiektu. W tej sytuacji należało uznać, że postępowania nie przeprowadzono w sposób prawidłowy. Nie może bowiem rodzić wątpliwości fakt, że oświadczenia woli składane przez stronę postępowania podlegają wykładni. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest każdoczesne ustalenie treści oświadczeń woli, złożonych przez stronę - w tym dokonanie prawidłowej ich wykładni, dla zrozumienia rzeczywistej treści działania strony, zmierzającego do wywołania skutków prawnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2006 r. sygn. IV SA/Po 1398/04, orzeczenia.nsa.gov.pl) Należy też zauważyć, że w aktach sprawy brak dokumentu, który potwierdzałby, że S. W. został uprzedzony w trybie art. 10 k.p.a. o zamiarze wydania decyzji przez organ II instancji. Tymczasem, gdyby S. W. został pouczony o konsekwencjach swojego oświadczenia, a także o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, to wynik sprawy mógłby być inny. W sytuacji, bowiem gdyby S. W. był świadom znaczenia prawnego deklaracji o zamiarze przystąpienia do rozbiórki, nie złożyłby jej, a rolą organu II instancji byłoby zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16 (czego nie uczynił również organ I instancji), tj. ustalenie rzeczywistych zamiarów Skarżącej dotyczących zamiaru wykonania ewentualnego remontu budynku znajdującego się na działce nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R., gm. T. [...]. Przy czym – w takim przypadku - nie byłoby wystarczające samo przyjęcie stosownego oświadczenia od Skarżącej, ale zobowiązanie jej do wykazania rzeczywistego zamiaru wykonania remontu. Należy zauważyć, że H. W. podtrzymała swoje odwołanie, co również prowadzi do wniosku, że - rzeczywiste - intencje Skarżącej nie zostały jednak przez organ prawidłowo ustalone. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie naruszono przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby organy wywiązały się z ciążących na nich na mocy art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązków, stąd za przedwczesną uznać należy ocenę jakoby w sprawie ziściła się przesłanka "nie nadawania się budynku do remontu lub odbudowy". Należy bowiem zauważyć, że literalnie odczytując deklarację S. W., należy stwierdzić, że w okolicznościach badanej sprawy pełnomocnik właściciela zadeklarował wolę rozbiórki spornego obiektu, jednocześnie sprzeciwiając się jej wprost, poprzez złożenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Takie oświadczenie jest wewnętrznie sprzeczne. Jednak nie zostało ono ocenione w kontekście całokształtu badanej sprawy, ani wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] września 2016 r. sygn. IV SA/Po 153/16. Nie podjęto absolutnie żadnych działań w celu wyjaśnienia tej sprzeczności, czym naruszono art. 7 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie rzeczywistych intencji Skarżącej i po ich weryfikacji załatwienie sprawy w sposób prawem przewidziany. Z uwagi na brak stosownego wniosku, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania.