II OSK 1373/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 493/18 w sprawie ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 493/18, oddalił skargę M. D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia [...] lutego 2015 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kontenerowej stacji transformatorowej, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia 15kV oraz niskiego napięcia 0,4kV, złącz kablowo-pomiarowych oraz słupa linii średniego napięcia na terenie działek [...] w miejscowości [...] oraz na terenie działek [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Burmistrz [...] ustalił lokalizację celu publicznego stosownie do wniosku. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. Ł. i M. Ł. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powodem decyzji kasacyjnej był fakt, że organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na kolizję pomiędzy innym równolegle toczącym się i nie zakończonym postępowaniem dotyczącym tej samej inwestycji. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] sp. z o.o. przesłała wyjaśnienia dotyczące przebiegu postępowania. Wskazała, że rzeczywiście złożyła w sprawie ponowny wniosek, gdyż dotychczasowe postępowanie (zainicjowane w 2014 r.) przedłużało się. Zarazem jednak spółka oświadczyła, że cofa wniosek z [...] maja 2014 r. w sprawie [...]. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] sp. z o.o. nadesłała dokumentację uzupełniającą braki formalne wniosku (mapy, wykaz nieruchomości objętych inwestycją oraz potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej). Następnie została sporządzona przez osobę uprawnioną analiza stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych wnioskiem. Przygotowano również projekt decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...], ponownie ustalono warunki lokalizacji inwestycji projektowanej przez [...] sp. z o.o. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. Ł. i M. Ł., ale także M. D. i A. D. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz kolejny uchyliło rozstrzygnięcie Burmistrza i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie dotychczasowego postępowania nie sporządzono analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej "u.p.z.p.". Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Burmistrz [...], powołując się między innymi na art. 50 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustalił warunki lokalizacji inwestycji projektowanej przez [...] sp. z o.o. W odwołaniu M. D. i A. D. zarzucili naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady działania organów w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. Kolegium wyjaśniło, że nie uzasadniają odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji zgłaszane przez odwołujących się zastrzeżenia dotyczące braku ich zgody na jej realizację oraz dotyczące wpływu zamierzenia na obniżenie funkcjonalności i wartość posiadanej przez nich działki. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. i A. D. powtórzyli zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu zostały spełnione wymogi skutecznego wszczęcia przez inwestora [...] sp. z o.o. postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. W trakcie postępowania dokumentacja dotycząca inwestycji została przez [...] sp. z o.o. uzupełniona w zakresie danych z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nastąpiło to na wezwanie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wbrew zarzutom skargi (podnoszonym również w odwołaniu) Burmistrz, w toku postępowania, wywiązał się ze swoich obowiązków dotyczących prowadzenia i oceny meritum sprawy. Stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. mgr M. K. (członek [...] Okręgowej Izby Urbanistów) przygotowała analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, które następnie uczyniono załącznikami do decyzji. Sąd Wojewódzki co prawda odnotował, że urbanista dopuściła się pewnej nieścisłości, gdyż analizę "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych" (zob. art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) mylnie nazwała "analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", gdy tymczasem tą drugą nazwą tytułuje się opracowanie sporządzane na potrzeby warunków zabudowy, (czyli innej decyzji), uregulowane w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), jednakże uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że analiza będąca załącznikiem do decyzji o lokalizacji celu publicznego (datowana na dzień [...] września 2017 r.) jest stosunkowo krótkim dokumentem, co mogło wywołać u skarżących wrażenie, że nie jest to analiza wyczerpująca i skłonić skarżących do podniesienia zarzutu naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz zarzutów naruszenia K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest przedsięwzięcie, które z punktu widzenia technicznego można określić jako ustandaryzowane i powtarzalne (stanowi często realizowany element sieci energetycznej). Obejmuje ono kontenerową stację transformatorową, linię kablową SN-15 kV, słup SN oraz łącza kablowo pomiarowe. Tego typu inwestycja nie "kryje" nieznanych technicznie oddziaływań, jak też z łatwością można zorientować się, w jakiej sferze regulacji prawnych, w tym zawłaszcza o charakterze technicznym, będzie ona podlegać. Opisane zamierzenie zdaniem Sądu meriti nie wpływa znacząco na warunki i zasady zagospodarowania terenu, a te na które może wpływać obejmują zwłaszcza potencjalnie problemy: ograniczenia dostępu nieruchomości do drogi, zachowanie normatywów odległościowych (kolizji) z zabudową, czy oddziaływanie na inne części przyrody ożywionej i nieożywionej chronione przepisami prawa ochrony środowiska. Wszystkie te oddziaływania zostały przeanalizowane przez urbanistę w analizie z dnia [...] września 2017 r. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący zarzucając w odwołaniu i w skardze, że zabrakło analiz z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., nie sprecyzowali, jakiego konkretnie elementu wymagającego oceny organu zabrakło i dlaczego mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. D. i A. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji w której organ odwoławczy, a uprzednio organ I instancji nie podjęły wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; 2. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organy administracji obowiązane były do dokonania analiz warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że skarżący zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Autorzy skargi kasacyjnej wskazali, że w wyniku braku analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, doszło do ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób nadmiernie obciążający działkę skarżących. Ponadto lokalizacja inwestycji celu publicznego na terenie działki należącej do skarżących w znacznym stopniu wpłynie na obniżenie funkcjonalności oraz wartości tej działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji, art. 7 K.p.a. poprzez nienależytą staranność w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkującego naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażającej się w nierozważeniu interesu społecznego w konfrontacji ze słusznym interesem obywatela, a konsekwencji danie nieuzasadnionego prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki bez rozważenia alternatywnych rozwiązań umniejszających naruszenie praw jednostek. Dokonując analizy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, w niniejszej sprawie m.in. wnoszących skargę kasacyjną. To, że Sąd uznał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie kontenerowej stacji transformatorowej, elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia 15kV oraz niskiego napięcia 0,4kV, złącz kablowo-pomiarowych oraz słupa linii średniego napięcia za zgodną z prawem, nie uwzględniając zarzutów skarżących nie oznacza, że kwestia przysługującego skarżącym interesu prawnego została pominięta, a kwestia chronionego przepisami prawa materialnego cywilnego oraz Konstytucji prawa własności prywatnej uznana za irrelewantną. Zarówno w skardze złożonej do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej skarżący wskazywali na problem nadmiernego obciążenia ich działki przedmiotową inwestycją, a także obniżenia funkcjonalności oraz wartości tej działki. Jednakże nie można przyjąć, co zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że organy uchybiły art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., w zakresie w jakim przepis ten przewiduje, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, wymieniając je w dziesięciu równorzędnych punktach (m.in. w punkcie 7 prawo własności, a w punkcie 9 potrzeby interesu publicznego). Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi w tym przepisie przez ustawodawcę (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 941/15, opubl. [w:] CBOSA). W sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15, LEX nr 1982762). Nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów ochrony interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK-A 2005, Nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, aby obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności, czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający, jak zasadnie podkreślił w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycji, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność prywatną opiera się na całościowej ocenie znaczenia projektowanego zamierzenia, warunków realizacji inwestycji oraz skutków, jakie ona pociąga. Ingerencja w prawo własności przysługujące osobie prywatnej jest usprawiedliwione jeżeli pozostaje w proporcji do celu, któremu inwestycja służy (w niniejszej sprawie zaspokojenie potrzeb ludności w energię elektryczną). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że budowa wskazanej inwestycji wpłynie ujemnie na funkcjonalność działki skarżących. Powyższy zarzut ma raczej charakter polemiczny. Skarżący nie wskazali, o jakie konkretnie zagrożenie chodzi i nie uprawdopodobnili realności jego wystąpienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym celu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy realizując w pełni obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, a następnie na ocenę interesu skarżących oraz słusznego interes obywateli, co znalazło następnie odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Akta sprawy administracyjnej pozwalają jednocześnie przyjąć, że organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasady pogłębiania zaufania jej uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. Postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarżący zostali poinformowani o wszczęciu postępowania, jego celu, byli zawiadamiani zgodnie z obowiązującymi przepisami o każdej czynności podejmowanej w sprawie przez organ jak i o podjętym rozstrzygnięciu i jego motywach poprzez doręczenie decyzji z uzasadnieniem. Skarżący, podnosząc w skardze kasacyjnej powyższy zarzut, nie sprecyzowali jakich konkretnych uchybień dopuściły się organy, które mogłyby uzasadniać przyjęcie, że nastąpiło naruszenie tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.