II SA/Bd 683/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. M. i J. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zaliczki na poczet wykonania obowiązku uchyla zaskarżone postanowienie. W następstwie rozpatrzenia wniosków J. M. z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2018 r. o zwrot ściągniętej zaliczki na poczet wykonania obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej "u.e.a."), orzekł o zwrocie J. M. kwoty [...]zł tytułem kosztów upomnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], uprzednio uiszczonej przez zobowiązanego w dniu [...] października 2017 r., oraz odmowie zwrotu ściągniętej w wysokości [...] zł na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zaliczki na poczet wykonania obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w szczególności, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożył na skarżących H. M. i J. M. (współwłaścicieli przedmiotowego budynku) obowiązek dostarczenia do dnia [...] listopada 2012 r. inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. wraz z projektem niezbędnych zmian i przeróbek budynku, celem doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodności z prawem. Z uwagi na brak dostarczenia wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., PINB nakazał skarżącym wpłacić w terminie do dnia [...] marca 2017 r. kwotę [...]zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. W związku z tym, iż zobowiązani nie wypełnili obowiązku wpłaty zaliczki, PINB po upomnieniu pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., wystąpił pismem z dnia [...] maja 2017 r. do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. (NUS) o wyegzekwowanie przedmiotowej należności pieniężnej, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r. stosownego w egzekucji należności pieniężnych. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wydanym w odpowiedzi na wniosek J. M. z dnia [...] listopada 2017 r. o zawieszenie egzekucji zaliczki do dnia [...] lutego 2018 r., PINB zawiesił postępowanie egzekucyjne. W związku z wnioskiem J. M. z dnia [...] grudnia 2017 r. o zwrot ściągniętej zaliczki na poczet wykonania nałożonego obowiązku, PINB pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpił do NUS o informację na temat prowadzonej egzekucji. NUS pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował PINB, że postępowanie egzekucyjne przedmiotowej należności zastało zakończone w dniu [...] listopada 2017 r., a w jego ramach w wyniku zajęcia uzyskano łączną kwotę [...]zł. Po odjęciu powstałych kosztów egzekucyjnych NUS przekazał do PINB łączną kwotę [...]zł, w tym [...] zł (wraz ze ściągniętymi kosztami upomnienia w wysokości [...] z) i [...] zł, co daje łączną wartość przekazanej do PINB zaliczki w kwocie [...]zł. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. J. M. ponownie zwrócił się do PINB o zwrot zaliczki w wysokości [...] zł. Wobec upływu terminu zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nie dostarczenia przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie inwentaryzacji budowlanej wraz z projektem zmian i przeróbek, PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r. i wydał przedmiotowe postanowienie o zwrocie kosztów upomnienia i odmowie zwrotu ściągniętej zaliczki. W świetle powyższych okoliczności PINB wskazał, że skoro skarżący uiścili uprzednio należne koszty upomnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., to kwota z tego tytułu podlega zwróceniu. Natomiast nie było podstaw do uwzględnienia wniosków z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2018 r., gdyż skarżący od ponad pięciu lat uchylają się od dostarczenia kompletnej dokumentacji, o której mowa w postanowieniu PINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., mając przy tym świadomość możliwości zastosowania przez organ środków przymusu administracyjnego. PINB podkreślił, że dostarczona i następnie uzupełniona przez skarżących inwentaryzacja budowlana budynku mieszkalnego nie zawiera projektu niezbędnych zmian i przeróbek budynku, o czym PINB skarżących informował pismami z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] października 2017 r. Także pomimo zobowiązania skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., dokumenty te nie zostały przedstawione w wyznaczonym terminie do dnia [...] lutego 2018 r. W tym stanie rzeczy PINB stwierdził, że będzie zmuszony zlecić wykonanie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej zastępczo innej osobie za zobowiązanych, co jest możliwe jak podkreślił organ jedynie po uiszczeniu kosztów jej wykonania ze ściągniętej zaliczki. Na powyższe postanowienie J. M. wniósł zażalenie. Domagając się oddania zaliczki oraz zalegalizowania zrealizowanych budynków, J. M. wskazał, że inwentaryzacja budowlana z 2000 r. jest aktualna, a projekt zmian i przeróbek został dostarczony organowi w 2017 r. Podkreślił, że zrealizowane budynki są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, że PINB bezpodstawnie odmawia legalizacji budynków oraz, że stosuje terror wobec skarżących i kradnie z ich konta rentę i emeryturę, nie pytając czy skarżący mają pieniądze na leki. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w zakresie złożonych przez J. M. wniosków o zwrot ściągniętej zaliczki w trybie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia, WINB przytaczając treści przepisów art. 123 k.p.a. i art. 17 § 1 u.e.a. stwierdził, że postanowienie organu I instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, albowiem żaden z przywołanych przepisów nie może stanowić podstawy do orzekania o zwrocie bądź odmowie zwrotu jakichkolwiek kosztów. WINB zarzucił ponadto, że PINB wydał w sprawie postanowienie w trybie egzekucyjnym, mimo iż nie wszczął egzekucji administracyjnej. Powoławszy art. 262 § 2, art. 264 i art. 265 k.p.a. WINB wskazał, że organ może jedynie żądać wniesienia zaliczki na poczet wykonania wymaganej dokumentacji, zaś w przypadku jej niewniesienia organ nie powinien prowadzić postępowania egzekucyjnego w stosunku do żądanej kwoty bezpośrednio przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji kończącej sprawę. W ocenie organu odwoławczego dopiero w konsekwencji nieuiszczenia nałożonych kosztów czy zaliczek organ, jako wierzyciel, może zainicjować postępowanie egzekucyjne w administracji. Organ zaznaczył też, że PINB nieprawidłowo wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w administracji, a następnie o jego podjęciu, albowiem nie był on organem egzekucyjnym i jako organ egzekucyjny nie wszczął i nie prowadził postępowania egzekucyjnego, lecz jako wierzyciel jedynie zainicjował postępowanie egzekucyjne należności pieniężnej. Wskazał, że PINB nie zastosował wobec skarżących środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, zatem nie miał też podstaw do zwrotu, czy też odmowy zwrotu zaliczki w trybie egzekucji administracyjnej. WINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie prowadzą w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego, zatem nie są uprawnione do zwrotu jakichkolwiek kosztów czy zaliczek w oparciu o przepisy u.e.a. Wskazał, że rozliczenie opłat i kosztów prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego winno nastąpić po jego zakończeniu w formie postanowienia w sprawie kosztów postępowania wydanego w oparciu o art. 261 – 267 k.p.a. Na powyższe postanowienie J. M. i H. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, domagając się nakazania zwrotu pieniędzy ściągniętych tytułem zaliczki. Skarżący zarzucili nielegalność ściągnięcia kwoty [...]zł oraz wskazali na obowiązek PINB legalizacji przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając, że PINB nie był organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie egzekucyjne należności niepieniężnych zgodnie z posiadaną właściwością, że poprzez wniesienie do NUS wniosku w postaci tytułu egzekucyjnego PINB zainicjował postępowanie egzekucyjne należności pieniężnej, której był wierzycielem, oraz że ze względu na powyższe i to, iż nie zastosował wobec skarżących środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, nie miał podstaw do zwrotu czy odmowy zwrotu zaliczki w trybie egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylające postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2018 r. w całości i umarzające postępowanie w zakresie złożonych przez J. M. wniosków o zwrot ściągniętej zaliczki w trybie postępowania egzekucyjnego. Uchylonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. PINB orzekł o zwrocie kosztów upomnienia wystosowanego w toku postępowania do skarżących, a nadto odmówił zwrotu ściągniętej zaliczki na poczet zlecenia wykonania obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T.. Jak wynika z akt sprawy, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w T., PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia do dnia [...] listopada 2012 r. wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów, w tym m.in. inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z orzeczeniem technicznym o poprawności jego wykonania oraz w razie konieczności projektem niezbędnych zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, z uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Materialnoprawną podstawę powyższego postanowienia stanowił art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej powoływanej jako "Prawo budowlane z 1974 r."), co wynika z tego, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z dalszymi zmianami i ujednoliceniami). W myśl art. 103 obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 (regulującego kwestie rozbiórki oraz legalizacji obiektu budowlanego budowanego lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora (...) dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Koszty ekspertyzy ponosi inwestor (art. 56 ust. 2). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub dostarczenia ekspertyz niedostatecznie wyjaśniających sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora (art. 56 ust. 3). W obliczu niewypełnienia przez skarżących nałożonego ww. postanowieniem obowiązku organ I instancji wydał, w trybie przepisów art. 262 § 2 oraz 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., postanowienie o nakazie uiszczenia przez skarżących kwoty [...]zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Następnie, po wystosowaniu do skarżących upomnienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. w trybie art. 15 § 1 u.e.a., organ I instancji zwrócił się do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z prośbą o wyegzekwowanie w trybie egzekucji należności pieniężnej kwoty zaliczki na podstawie wystawionego przez organ tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r. W wyniku powyższego NUS wyegzekwował przedmiotową zaliczkę i przekazał ją PINB, co wynika z pisma NUS z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz zawartych w aktach sprawy potwierdzeń wykonania stosowanych transakcji (k. 30, 31 i 32 akt administracyjnych organu I instancji). Na wniosek skarżącego PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, a następnie o jego podjęciu. W okresie zawieszenia postępowania skarżący wniósł o zwrot ściągniętej zaliczki (wnioskami z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz [...] lutego 2018 r.), o czym organ I instancji rozstrzygnął odmownie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., uchylonym następnie zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., którym to WINB także umarzył postępowanie w zakresie wniosków o zwrot zaliczki. Mając na uwadze powyższy stan, Sąd w pełni popiera zarzuty organu odwoławczego względem wydanego przez PINB postanowienia z dnia z dnia [...] lutego 2018 r. i sposobu prowadzenia przez PINB postępowania w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że za podstawę prawną postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. PINB przyjął art. 123 k.p.a. i art. 17 § 1 u.e.a. Zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 17 § 1 u.e.a. o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli ustawa lub k.p.a. tak stanowi – zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Rację ma WINB stwierdzając, że wymienione przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu lub odmowy zwrotu jakichkolwiek kosztów, w tym zaliczki. Wymienione przepisy stanowią bowiem jedynie o formie działalności organów w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mają charakter ogólny, zaś podstawą prawną określonego rozstrzygnięcia administracyjnego musi być zawsze konkretny przepis upoważniający organ administracji do powzięcia rozstrzygnięcia w danej kwestii, albowiem rozstrzygnięcie to stanowi emanację władztwa administracyjnego organu nad obywatelem. Postanowienie o zwrocie lub odmowie zwrotu wpłaconej w toku postępowania zaliczki, podobnie jak postanowienie w każdej innej materii związanej z postępowaniem administracyjnym, musi mieć oparcie w przepisie wyraźnie upoważniającym organ do rozstrzygnięcia tej materii w drodze aktu administracyjnego. Powyższe wynika bezpośrednio zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. Wydając postanowienie o nakazie uiszczenia zaliczki na poczet wykonania obowiązku, o którym mowa w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r., PINB powołał się na przepis art. 262 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach organ administracji może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Wskazać należy, że koszty postępowania (ich wysokość, osoby zobowiązane, termin i sposób uiszczenia) ustalane są w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie to służy zażalenie (art. 264 § 2 k.p.a.). Nieuiszczenie zaś w terminie kosztów postępowania powoduje ich ściągnięcie w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (art. 265 k.p.a.). Postanowienie w sprawie kosztów postępowania jest rozstrzygnięciem końcowym w sprawie kosztów postępowania, stanowiącym podstawę do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego. Należy je odróżnić od zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a., gdyż zaliczka stanowi jedynie składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie ma więc do niej zastosowania. Zażądanie przez organ zaliczki od strony postępowania następuje przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia, a które strona będzie mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/09, publ. Lex nr 744965). Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Pojęcie "zaliczka" nie ma legalnej definicji w ustawie, zatem należy przez nią rozumieć część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności. Sąd popiera stanowisko, że niewpłacenie zaliczki nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec tej należności. Egzekucja administracyjna może być bowiem podjęta na podstawie tytułu, który stanowi dopiero ostateczne postanowienie o wysokości kosztów postępowania, wydane na podstawie art. 264 § 1 kpa (patrz Knysiak-Molczyk Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do 262 oraz przywołane w nim stanowisko J. Borkowsiego). W postanowieniu o nakazie uiszczenia zaliczki na poczet wykonania obowiązku, PINB wskazał także na regulacje art. 56 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W ich świetle organ może żądać od inwestora dostarczenia technicznych ekspertyz oraz określić termin ich dostarczenia (art. 56 ust. 1), a w razie ich niedostarczenia w wyznaczonym terminie może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora (art. 56 ust. 3). Niewykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rodzi więc wyłącznie konsekwencję określoną w art. 56 ust. 3, tj. możliwość zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. W świetle art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. zachodzi taka sytuacja, w której chcąc doprowadzić do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ sam jest tymczasowo zobowiązany do wyłożenia związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero rozliczenia ich w sytuacji określonej treścią art. 265 k.p.a., przy czym treść tego przepisu nie wyklucza następnie zastosowania w takim przypadku treści art. 264 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1339/09, publ. Lex nr 582175; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1250/11 i powołane tam orzeczenia – dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku niezrealizowania nałożonego na stronę obowiązku, organ administracji nie może uchylić się od prowadzenia postępowania. Powinien on zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W razie niewpłacenie przez zobowiązanego zaliczki na wykonanie ekspertyz na koszt właściciela, organ zobowiązany jest do tymczasowego pokrycia tego kosztu. Z przytoczonych regulacji wynika, że brak jest podstaw do egzekucji w toku trwającego postępowania kwoty zaliczki, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a. oraz, że niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku, o jakim mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r, stanowi podstawę do zlecenia przez organ wykonania tego obowiązku na koszt osoby zobowiązanej do jego wykonania, z tym że organ sam jest tymczasowo zobowiązany do wyłożenia związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero ich rozliczenia w trybie regulacji art. 265 i 264 k.p.a. Odnosząc powyższe do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że skoro PINB na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na skarżących przedmiotowy obowiązek, to w sytuacji jego niewykonania w wyznaczonym terminie, powinien on zlecić wykonanie tego obowiązku na koszt skarżących i sam tymczasowo wyłożyć środki na realizację tego obowiązku, a dopiero następczo dokonać ich rozliczenia, zgodnie z przepisami art. 265 i 264 k.p.a. Wynika to z treści art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz wskazanych przepisów k.p.a. W związku tym, iż w niniejszym postępowaniu organ nałożył na skarżących obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet zastępczego wykonania nałożonego obowiązku, to w sytuacji jej nieuiszczenia, obowiązany był zlecić zastępcze wykonanie tego obowiązku, pokrywając tymczasowo koszt jego wykonania. Poniesione z tego tytułu koszty powinien rozliczyć w postanowieniu w sprawie kosztów postępowania wydanym jednocześnie z orzeczeniem w sprawie legalizacyjnej dotyczącej przedmiotowego budynku (art. 40 w zw. z 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Dopiero uchylenie się od obowiązku spłaty należności wynikających z postanowienia wydanego w oparciu o art. 264 k.p.a., uprawnia organ do zainicjowania postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych przed właściwym organem, zgodnie z art. 265 k.p.a. W przedmiotowej sprawie natomiast PINB do chwili wydanie przez Sąd wyroku, jak wynika z wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie, nie zlecił wykonania przedmiotowego obowiązku zastępczo innej osobie, natomiast w trakcie postępowania doprowadził do ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych nieuiszczonej przez skarżących zaliczki na poczet wykonania nałożonego obowiązku. Działanie takie, jak wykazano, nie odpowiada wymienionym przepisom prawa. Tym samym więc wyrażone w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018 r. stanowisko PINB o legalności ściągniętej od skarżących zaliczki nie zasługuje na aprobatę, co słusznie wskazał także WINB w zaskarżonym do Sądu postanowieniu. Rację ma również organ odwoławczy wskazując, że PINB nie był organem prowadzącym postępowanie egzekucyjne co do nieuiszczonej zaliczki (nie był organem egzekucyjnym), w związku z czym nie był też uprawniony do rozstrzygania jako organ egzekucyjny odnośnie zwrotu wyegzekwowanej zaliczki w oparciu o przepisy u.e.a. Przeprowadzone w sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło należności pieniężnej, tj. zaliczki w kwocie [...]zł na poczet wykonania obowiązku, a więc dotyczyło zobowiązania, którego egzekucję, zgodnie z art. 19 § 1 u.e.a, prowadzi naczelnik urzędu skarbowego. To zatem NUS był organem egzekucyjnym, a PINB jedynie wierzycielem. Pamiętać przy tym należy, zgodnie z poczynionymi wcześniej uwagami, że egzekucja tej należności może odbyć się po zakończeniu postępowania głównego, albowiem dopiero postanowienie w sprawie kosztów postępowania wydane na podstawie art. 264 § 1 stanowi podstawę do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego i to w tym postanowieniu, w sytuacji wcześniejszego rozstrzygnięcia o obowiązku wpłaty zaliczki, organ może zawrzeć poniesiony w toku postępowania koszt jej nieuiszczenia przez stronę postępowania. Z powyższego powodu oczywiście zasadny jest również zarzut nieprawidłowego wydania przez organ I instancji postanowień o zawieszeniu i podjęciu postępowania egzekucyjnego, gdyż organ – jako wierzyciel należności pieniężnej – nie mógł występować i nie występował w tym postępowaniu jako organ prowadzący postępowanie egzekucyjne względem tej należności. Zauważyć należy też, że wystawione przez PINB na podstawie art. 15 u.e.a. upomnienie względem skarżących, dotyczyło należności pieniężnej (zaliczki), podczas gdy zawarty w upomnieniu rygor stanowił o ewentualnym zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, który to środek egzekucyjny właściwy jest obowiązkom o charakterze niepieniężnym. Z powyższych względów nie budzi wątpliwości Sądu, że stanowisko WINB co do istnienia w sprawie podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji odpowiada prawu. Powołane przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. okoliczności faktyczne i prawne nie stanowiły adekwatnych i właściwych argumentów do wykazania legalności rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu ściągniętej zaliczki. Zauważyć należy jednak, że w zaskarżonym postanowieniu, WINB rozstrzygnął nie tylko o uchyleniu postanowienia organu I instancji, ale także o umorzeniu postępowania w zakresie złożonych wniosków o zwrot ściągniętej w drodze egzekucji zaliczki. Stanowisko o umorzeniu postępowania WINB uzasadnił argumentacją, że PINB nie był organem egzekucyjnym i nie prowadził postępowania egzekucyjnego co do nieuiszczonej zaliczki w związku z czym nie był też uprawniony do zwrotu zaliczki w oparciu o przepisy u.e.a. Jak podkreślono powyżej rację ma WINB twierdząc, że PINB nie prowadził postępowania egzekucyjnego w sprawie zaliczki, lecz był w tym postępowaniu wierzycielem. Z tych też względów nie mógł jako organ egzekucyjny rozstrzygać o zwrocie wyegzekwowanej zaliczki na podstawie przepisów u.e.a. Niemniej jednak WINB nie wziął pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa zaliczka została ściągnięta w związku z toczącym się przed PINB postępowaniem w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo-gospodarczego usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w T.. Nie budzi wątpliwości, że w tym postępowaniu, stanowiącym źródło zasadniczej sprawy administracyjnej pomiędzy stronami dotyczącej samowoli budowlanej, PINB zgodnie ze swoją właściwością rzeczową działa jako organ nadzoru budowlanego oraz, że to w związku z tym postępowaniem ściągnięta została od skarżących zaliczka. To, że PINB nieprawidłowo wchodził w ramach egzekucji zaliczki w rolę organu egzekucyjnego nie oznacza, że sytuacja ta czyni już bezprzedmiotowym rozpatrzenie wniosku o zwrot zaliczki, zważywszy, że postępowanie egzekucyjne zgodnie z pismem NUS z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało zakończone dnia [...] listopada 2017 r., i że kwota zaliczki została przekazana organowi nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach WINB nieprawidłowo rozpatrzył kwestię podstaw do orzekania o zwrocie zaliczki jedynie w oparciu o przepisy u.e.a. i tylko w ramach analizy działania organu I instancji jako organu egzekucyjnego. PINB prowadzi bowiem jako organ nadzoru budowlanego sprawę samowoli budowalnej na działce nr [...] przy ul. [...] w T. i to w związku z tą sprawą ściągnięta została zaliczka, którą od dania [...] listopada 2017 r. dysponuje PINB jako organ nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Nie ulega też wątpliwości, że to do PINB zostały złożone wnioski o zwrot ściągniętej zaliczki z dnia [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2018 r. oraz, że wnioski te otrzymał PINB po zakończeniu postępowania egzekucyjnego przed NUS. Uznają zatem, że WINB nieprawidłowo poddał analizie możliwość rozpatrzenia złożonych wniosków o zwrot zaliczki jedynie w oparciu o przepisów u.e.a. i jedynie przez PINB jako organ egzekucyjny, Sąd stwierdził, że w tych okolicznościach zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie WINB o umorzeniu postępowania w zakresie złożonych wniosków o zwrot ściągniętej zaliczki narusza przepisy postępowania określone w art. 107 § 3, art. 11 i art. 7 kpa w zw. z art. 138 § 1pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę WINB uwzględni uwagi Sądu i zweryfikuje postawy do rozpatrzenia złożonych w sprawie wniosków o zwrot zaliczki nie ograniczając ich wyłącznie do przepisów u.e.a. oraz nie wyłączając okoliczności, że PINB jako organu nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowalnej w związku z którym ściągnięta została zaliczka, której dysponentem aktualnie jest wyłącznie PINB.