III SA/Lu 476/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...], Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej jako: "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. L. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") oraz jego pełnomocnika od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Rozkazem personalnym organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zwolniono skarżącego ze służby z Policji z dniem [...] kwietnia 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji skierował na adres skarżącego (ul. [...]) w placówce pocztowej przesyłkę listową poleconą, zawierającą ów rozkaz personalny. W dniu [...] kwietnia 2018 r. przesyłka była awizowana, zaś w dniu [...] kwietnia 2018 r. awizowana powtórnie. Wobec jej niepodjęcia, w dniu [...] kwietnia 2018 r. zwrócono przesyłkę nadawcy. Organ uznał doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2018 r. za skuteczne i dokonane w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.". W dniu [...] maja 2018 r. skarżący stawił się w siedzibie organu I instancji, gdzie doręczono mu - na żądanie rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2018 r., co zostało potwierdzone notatką służbową. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. ([...] czerwca 2018 r. – data nadania) skarżący złożył odwołanie od rozkazu personalnego organu I instancji. Również w dniu [...] czerwca 2018 r. odwołanie wniosła pełnomocnik skarżącego adw. B. B.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. do organu I instancji wpłynął raport skarżącego o zmianie adresu zamieszkania na ul. [...] w [...] i na ten adres wysłano stronie rozkaz personalny. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2018 r. Podkreślono, że składane przez skarżącego liczne zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania nie wskazywały daty powstania tej zmiany, ani informacji czy ma ona charakter stały czy czasowy. W ocenie organu odwoławczego działanie skarżącego miało na celu uniknięcie doręczenia rozkazu personalnego, bowiem w okresie od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. skarżący zmieniał adres zamieszkania pięciokrotnie. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 160/13. Podkreślił, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie złożyli wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań, wobec czego należało stwierdzić na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do ich wniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 i 134 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie. W uzasadnieniu podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. poinformował organ o zmianie miejsca zamieszkania, natomiast organ nie dokonał doręczenia na ten adres. Na poparcie zasadności swojego stanowiska wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 612/13. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia stwierdzić trzeba, że istotnie organ I instancji zaniedbał powinności wynikającej z artykułu 41 § 1 i § 2 k.p.a. Wszczynając postępowanie administracyjne organ administracji publicznej powinien pouczyć stronę o obowiązku zawiadamiania o każdej zmianie swego adresu, w tym adresu elektronicznego (art. 41 § 1 k.p.a.) oraz poinformować, że w razie zaniedbania powyższego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dla przyjęcia fikcji doręczenia przesyłki poleconej (art. 44 § 4 k.p.a.) na nieaktualny adres, w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania, konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 901/11; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2251/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2349/12 oraz cytowany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV Sa/Po 612/13). W świetle przytoczonych orzeczeń, które aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie wynika również, że jeżeli pierwsze doręczenie nie zostało dokonane skutecznie (poprzez jego faktyczne odebranie), przyjęcie fikcji doręczenia nie jest możliwe, gdy organowi jednocześnie wiadomo, że adres, na który wysłano pismo nie jest prawidłowy. W przedmiotowej sprawie należy zweryfikować prawidłowość tezy o skuteczności doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z akt osobowych wynika, że skarżący ma wykształcenie wyższe prawnicze i znany mu jest porządek prawny. Z § 13 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 646 ze zm.) wynika, że policjant jest obowiązany niezwłocznie, jednakże nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową, przełożonego właściwego w sprawach osobowych, między innymi o zmianie adresu miejsca zamieszkania. Analiza akt osobowych dowodzi, że skarżący od chwili wszczęcia postępowania – tj. od [...] lutego 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r., aż pięciokrotnie składał raporty o zmianie miejsca zamieszkania, a tym samym adresu do doręczeń (w raporcie z dnia [...] lutego 2018 r. podał adres – [...], ul. [...], w raporcie z dnia [...] marca 2018 r. wskazał adres – [...], ul. [...], w raporcie z dnia [...] kwietnia 2018 r. dokonał zmiany adresu – [...], ul. [...], w raporcie z dnia [...] kwietnia 2018 r. podał adres – [...], ul. [...], wreszcie w raporcie z dnia [...] maja 2018 r. wskazał adres – [...], ul. [...] – obowiązujący przed dokonywanymi zmianami). W tych okolicznościach, organ odwoławczy słusznie skonstatował, że nieustanne zmiany adresu miały na celu utrudnianie skuteczności doręczeń, co świadczy o tym, że skarżący dążył do przedłużania postępowania. Należy także wskazać, że skarżący w raportach nie podawał, od kiedy aktualny jest zmieniony adres. Permanentne zmiany adresu nie korelowały z adresem na zwolnieniach lekarskich, bowiem lekarzom wystawiającym te dokumenty – skarżący konsekwentnie wskazywał adres zamieszkania – [...], ul. [...] ( zob. k. 65, k. 66, k. 67, k. 212 akt administracyjnych). Przepisy k.p.a. zawierają regulację dotyczącą doręczania pism. Pisma doręcza się stronie, jej pełnomocnikowi, przedstawicielowi albo pełnomocnikowi do doręczeń (art. 41 § 1 - § 5 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy, a także w lokalach administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności tego rodzaju doręczenia, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. - w razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl § 2 analizowanego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z § 3 tego przepisu – w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do § 4 – doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (fikcja doręczenia). Przypomnieć należy, że w raporcie z dnia [...] kwietnia 2018 r., który wpłynął do Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r, skarżący podał nowy adres zamieszkania, na który należy dokonywać doręczeń, tj. [...], ul. [...]. Na ten adres wysłano przesyłkę poleconą tego samego dnia, tj. [...] kwietnia 2018 r. Z aplikacji Poczty Polskiej – "śledzenie przesyłek" oraz z adnotacji na kopercie wynika, że przesyłkę poleconą nadaną [...] kwietnia 2018 r. próbowano doręczyć po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2018 r. (awizowano odbiór pisma w placówce pocztowej w terminie 7 dni). Ponownie awizowano o możliwości odbioru pisma w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pisma nie odebrano, dlatego w dniu [...] kwietnia 2018 r. poczta odesłała je do nadawcy. Z korzyścią dla skarżącego organ odwoławczy przyjął, że doręczenie rozkazu pierwszoinstancyjnego nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2018 r. Tymczasem w świetle regulacji ustawowych należało przyjąć wcześniejszą datę doręczenia, tj. [...] kwietnia 2018 r. Treść art. 44 § 3 k.p.a. wyraźnie bowiem wskazuje, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Skoro zatem pierwszego zawiadomienia dokonano w dniu [...] kwietnia 2018 r., przeto w zgodzie z art. 44 § 4 k.p.a. przyjąć trzeba, że doręczenia dokonano w dniu [...] kwietnia 2018 r. (piątek). Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie – termin wniesienia odwołań rozpoczął swój bieg od dnia [...] kwietnia 2017 r., a zakończył w dniu [...] maja 2018 r. Niesporne jest, że odwołanie pełnomocnika strony zostało złożone w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2018 r., zaś odwołanie skarżącego – w dniu [...] czerwca 2018 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Zaznaczyć trzeba, że ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie wnosili o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołania zostały wniesione z uchybieniem terminu. Wydanie tego rodzaju orzeczenia powoduje trwałą niemożność rozpoznania odwołania. Gdyby to jednak nastąpiło, decyzja wydana w drugiej instancji byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Okoliczność, że na żądanie skarżącego wydano mu w dniu [...] maja 2018 r. egzemplarz rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o zwolnieniu ze służby nie spowodowała, że od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, skoro, o czym już była mowa wcześniej, nastąpiło skuteczne doręczenie owego rozkazu personalnego w dniu [...] kwietnia 2018 r. W tych okolicznościach, za chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 44 k.p.a. (nie wskazano, o jaką konkretnie jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi) oraz art. 134 k.p.a. Reasumując uznać trzeba, że jedyną wadą w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji był brak powiadomienia skarżącego o treści art. 41 §1 k.p.a., aczkolwiek skarżący i tak wiedział o powinności powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu, bowiem tak właśnie czynił. Nie każde naruszenie przepisów postępowania zobowiązuje sąd do wyeliminowania określonej decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie przepisów postępowania musi być bowiem takiej rangi, że mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie ten rodzaj naruszenia przepisów postępowania nie wystąpił. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).