II GSK 210/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1032/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1032/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi lub Sądowi I instancji, ewentualnie umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa, a mianowicie: 1) obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 96a k.p.a. poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji, że wskazane przepisy o mediacji nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ, gdy w rzeczywistości skarżąca pismem z dnia 14 lutego 2018 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie mediacji w tej sprawie. Charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji; 2) obrazę art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w zw. z art. 96a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie mediacji w tej sprawie, co skutkowało naruszeniem przez organ zasad ogólnych ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącej o mediację nie miało wpływu na wydaną decyzję, gdy w rzeczywistości przepisy prawa dopuszczają mediację jako jeden ze sposobów (elementów) postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zasadności przypisania stronie skarżącej stwierdzonych naruszeń, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary administracyjnej w wysokości 15.000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również – co stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, jak wynika to z zarzutów kasacyjnych – że o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można wnioskować na tej tylko podstawie, że w postępowaniu w którym została ona wydana, organ administracji nie przeprowadził mediacji, o którą wnioskowała strona. Zwłaszcza, że – jak podniósł Sąd I instancji – jej przeprowadzeniu sprzeciwiał się również charakter sprawy, albowiem w sytuacji gdy przepisy prawa przewidują – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wydanie tzw. decyzji związanej, zaś stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to tym samym nie zachodzą przesłanki przeprowadzenia mediacji. Zarzuty skargi kasacyjnej, które – co trzeba podkreślić – wyznaczają zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że – jakkolwiek strona skarżąca wskazuje na podstawę z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zostały one oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Jest to oczywiste, albowiem na gruncie tych zarzutów podnoszone jest naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 w związku z art. 96a k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w związku z art. 96a k.p.a (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że – zważywszy na treść oraz funkcje przepisów prawa, których naruszenia dotyczą wskazane zarzuty – wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w naruszeniu – jakkolwiek jednocześnie bez wskazania, jako naruszonej, stosownej normy odniesienia, którą miałby naruszyć wojewódzki sąd administracyjny, co nie ma jednak większego znaczenia – wymienionych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli tak – a wniosek ten trzeba uznać za w pełni uzasadniony – to ocenę zasadności, a przede wszystkim skuteczności, stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, a mianowicie, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną powinien uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia przepisu prawa procesowego na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazać, że następstwa zarzucanych wadliwości – tj. naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej – były tego rodzaju lub rangi, że w istotny sposób kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów, o których mowa powyżej, a mianowicie wymogów jasno i wyraźnie wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. Podnosząc w petitum wniesionego środka zaskarżenia naruszenie wymienionych powyżej przepisów k.p.a. – które zdaniem strony skarżącej miałoby polegać na błędnym przyjęciu, że z uwagi na charakter sprawy oraz jej przedmiot nie mogła być w niej zastosowana mediacja, a ponadto na błędnym przyjęciu, że nieuwzględnienie przez organ administracji wniosku strony o przeprowadzenie mediacji nie pozostawało bez wpływu na treść wydanej w tej sprawie decyzji – w jego uzasadnieniu (tj. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) strona skarżąca w ogóle nie odwołuje się – poza jednym wyjątkiem dotyczącym art. 96a k.p.a., o czym mowa dalej – do normatywnej treści przepisów postępowania, których naruszenie zarzuca. Nie wyjaśnia również z jakich powodów i dlaczego w relacji do treści i funkcji tych przepisów, a także ustanowionych na ich gruncie wzorców działania adresowanych do organu administracji publicznej, a stanowiących jednocześnie dla sądu administracyjnego normatywne wzorce kontroli legalności zaskarżonego działania administracji publicznej, należałoby jednak przyjąć, że po pierwsze (w ogóle) doszło do ich naruszenia, a po drugie dlaczego i z jakich konkretnie powodów należałoby również przyjąć, że naruszenie to mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzja kontrolowana przez ten Sąd nie jest zgodna z prawem. Tymczasem, w miejsce argumentacji, której w pełni zasadnie należałoby oczekiwać w świetle wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., "propozycja" strony skarżącej odnośnie do formy oraz sposobu uzasadnienia stawianych zarzutów kasacyjnych, ograniczając się do jednej strony teksu – oraz przywołania art. 96a § 1 i § 2 k.p.a. i tezy komentarza do tego przepisu, o czym mowa dalej – sprowadza się do stwierdzenia, że "[...] w odwołaniu [...] skarżąca podniosła w piśmie, że do stwierdzonych naruszeń ustosunkuje się odrębnym pismem. Jednak Organ II instancji [...] nie czekając na pisemne wyjaśnienia [...] oraz nie zakreślając terminu do złożenia wyjaśnień wydał decyzję administracyjną", a ponadto do stwierdzenia, że "[...] Nadto Organ II instancji także pominął w całości wniosek skarżącej o przeprowadzenie mediacji." Tego rodzaju podejście do formy oraz sposobu uzasadnienia stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może być uznane za pomocne – ani też przydatne – w ocenie ich zasadności, a to z powodów, o których mowa była powyżej. W oparciu o przywołane powyżej stwierdzenia strony skarżącej nie sposób jest bowiem wnioskować odnośnie do formy i sposobu naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 w związku z art. 96a k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 13 w związku z art. 96a k.p.a – to jest naruszeń, których miałby nie dostrzec Sąd I instancji – oraz odnośnie do kwalifikowanego, bo istotnego, wpływu naruszenia tych przepisów prawa na wynik sprawy. Przez to nie sposób jest zrekonstruować jej stanowisko odnośnie do podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii spornych, które wymagały rozstrzygnięcia, a mianowicie, czy w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że charakter sprawy oraz jej przedmiot sprzeciwiają się przeprowadzeniu mediacji, a ponadto, czy nieuwzględnienie przez organ administracji wniosku strony o przeprowadzenie mediacji miało wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji, a jeżeli tak to jaki, czy też przeciwnie, wpływu takiego nie miało. Rozstrzygnięciu tych kwestii spornych – w tym zwłaszcza w sposób, którego oczekuje strona skarżąca – nie sprzyjają deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa była powyżej. Ich skala oraz charakter wręcz to uniemożliwiają, czyniąc stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, zarzutami nieskutecznymi, albowiem nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymagań wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Skoro tak, a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13), to tym bardziej zarzuty skargi kasacyjnej, wobec wszystkich wykazanych ich deficytów, nie mogły być uznane za skuteczne. Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie zmienia to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przywołała treść art. 96a § 1 i § 2 k.p.a. oraz tezę komentarza do tego przepisu. Zabieg tego rodzaju należy uznać za niewystarczający z punktu widzenia wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., o czym szeroko mowa była powyżej. Nie może być on również uznany za skuteczny, jeżeli nie wyjaśnia, co w świetle dotychczas przedstawionych argumentów trzeba uznać za konieczne, w jakiej relacji – zdaniem strony skarżącej – art. 96a k.p.a. i art. 189d k.p.a. miałyby pozostawać do przepisu art. 189a § 2 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym oraz jakie miałyby być konsekwencje tej relacji dla ustalenia prawnej sytuacji strony skarżącej, a ponadto, jeżeli w kontekście tzw. klaryfikacyjnej funkcji instytucji mediacji, o której należy wnioskować na podstawie § 3 art. 96a k.p.a., nie wyjaśnia co konkretnie miałoby stanowić przedmiot mediacji – to jest, co miałoby podlegać wyjaśnieniu i rozważeniu w tym koncyliacyjnym trybie – oraz podjętych w rezultacie jej przeprowadzenia ustaleń dotyczących załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa. Z przedstawionych powodów skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.