I OSK 884/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2326/18 w sprawie ze skargi M. P., A. P., B. S., G. P., M. G., M. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz M. P., A. P., B. S., G. P., M. G. oraz M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2018 r. po rozpoznaniu skargi M. P., A. P., B. S., G. P., M. G. i M. M. uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na: a) przyznaniu prymatu zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa nad zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej i zasadą trwałości decyzji administracyjnych; b) uznaniu, że organ jedynie z uwagi na treść zasady pogłębiania zaufania do organów państwa powinien wydać tożsamą (lub podobną) decyzję jak w innej sprawie administracyjnej, w której zapadły wyroki z 25 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 340/05, z 15 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/07, oraz z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 862/10; 2) art. 170 w zw. z art. 153 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru był związany w przedmiotowej sprawie wykładnią i oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 340/05, który zapadł w innej sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez wadliwe przyjęcie, że organ nadzoru nie zgromadził całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu; 5) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez: a) błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, które to wytyczne zostały już zrealizowane przez organ nadzoru w trakcie postępowania zakończonego wydanie zaskarżonej decyzji; b) niewskazanie w wytycznych do dalszego postępowania sposobu uzupełnienia materiału dowodowego, tj. wskazania podmiotów, do których organ powinien wystąpić w celu uzupełniania materiału dowodowego i konkretnych dowodów, które mogłyby być przydatne do prawidłowego rozpatrzenia sprawy; 6) art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się zaniechaniem przez sąd próby sformułowania własnej oceny w zakresie legalności orzeczenia wywłaszczeniowego na skutek nieuprawnionego powołania się na związanie w sprawie wyrokiem zapadłym w innej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1950 r. wywłaszczono działki nr [...] i [...] stanowiące własność W. R. i M. P. Skarżący jako następcy prawni M. P. złożyli wniosek o stwierdzenie powyższego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...], który został rozpatrzony odmownie decyzją Ministra inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję, wskazując, że organ rozpatrujący wniosek nie uwzględnił w toku postępowania wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...]sierpnia 1950 r. w zakresie drugiej z wywłaszczonych działek, w których stwierdzono, że brak było podstaw do wywłaszczenia tej nieruchomości z uwagi na niespełnienie przesłanki wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Sporne nieruchomości zostały bowiem wywłaszczone na potrzeby przedsiębiorstwa państwowego produkującego maszyny rolnicze, tj. na potrzeby przemysłu, prowadzenia działalności gospodarczej przez państwo. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że stosownie do treści art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane, co oznacza, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 ppsa nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, czy z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21). W rozpoznawanej sprawie należy odnotować, że orzeczenie z 1950 r. dotyczyło dwóch działek, tj. działki nr [...] oraz nr [...], które zostały wywłaszczone na potrzeby przedsiębiorstwa państwowego produkującego maszyny rolnicze. W przypadku działki nr [...] sądy administracyjne kontrolujące prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1950 r. orzekły, że cel wywłaszczenia tej działki nie mieścił się w zakresie celów użyteczności publicznej uzasadniającej dokonanie wywłaszczenia. Skoro zaś rozpoznawana sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia działki nr [...] dokonanej na wniosek tego samego podmiotu, w tym samym celu i okolicznościach, to brak było podstaw do uznania, że na gruncie stanu faktycznego dotyczącego działki nr [...] okoliczności te powinny podlegać odmiennej ocenie i zachodzą podstawy odstąpienia od związania wydanym wcześniej wyrokiem oceniającym tę samą kwestię. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę, prawidłowo powołał się na związanie treścią prawomocnego wyroku wydanego w powiązanej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że prawomocny wyrok wiąże nie tylko w zakresie jego sentencji, ale także jego uzasadnienia. Zawiera ono bowiem konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 799/20). Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 w zw. z art. 153 i art. 171 ppsa. Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, sąd i organy orzekające w rozpoznawanej sprawie związane były oceną co do prawidłowości wywłaszczenia z uwagi na jego cel wynikającą z wydanego wcześniej prawomocnego wyroku, to uznać należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które gwarantują, że prawomocny wyrok zostanie uwzględniony w późniejszym postępowaniu. W tym zakresie chodzi przede wszystkim o dyspozycję art. 7 kpa, który nakazując organom prowadzącym postępowanie administracyjne stanie na straży praworządności, nakazuje respektowanie treści art. 170 ppsa, tj. związania organu treścią prawomocnego wyroku w zakresie, w jakim dokonana w nim została ocena kluczowej dla sprawy kwestii. Dotyczy to także art. 77 § 1 kpa, który nakazuje włączenie w poczet materiału dowodowego treści prawomocnych wyroków i ich uzasadnień mających znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 16 § 1 kpa wyjaśnić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przypisania prymatu jednych zasad postępowania w stosunku do pozostałych. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej zmierzającą do wykazania, że zasady praworządności, prawdy obiektywnej czy trwałości decyzji administracyjnych uzasadniają odstąpienie od zastosowania zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Zabieg taki prowadziłby bowiem do odmowy przyznania art. 8 kpa mocy wiążącej, co jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami wykładni przepisów prawnych, w szczególności zakazującymi dokonywania takiej wykładni, na której skutek część przepisu (lub a fortiori cały przepis) stawałaby się zbędna. W rozpoznawanej sprawie poszanowanie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika z zasad stwierdzania nieważności decyzji ostatecznych. Zgodnie bowiem z niekwestionowanym stanowiskiem judykatury stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem przełamanie zasady ich trwałości, następuje wyłącznie w przypadkach jednoznacznego wykazania, że zaszła co najmniej jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek nieważności wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Z kolei w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja zasad praworządności i prawdy obiektywnej przejawia się także przez realizację dyspozycji art. 170 ppsa, tj. uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego treści prawomocnego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem w zakresie, w jakim dotyczy ono kluczowych dla prowadzonego postępowania kwestii. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przepis art. 170 ppsa nakazywał zastosowanie w ustalonym stanie sprawy stanowiska wynikającego z wyroków dotyczących kwestii prawidłowości wywłaszczenia tym samym aktem, na rzecz tego samego podmiotu i w tym samym celu innej działki, to brak było podstaw do uznania, że zastosowanie tego przepisu powoduje przypisanie przez Sąd pierwszej instancji prymatu zasady pogłębiania zaufania nad pozostałymi przepisami ustanawiającymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zasady te, jak wskazano powyżej, znajdują swój wyraz poprzez respektowanie dyspozycji art. 170 ppsa. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 16 § 1 kpa należało uznać za niezasadny. Przechodząc do oceny prawidłowości zarzutu naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania i niewskazanie sposobu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, należy ocenić, że zarzut ten nie jest zasadny. Z brzmienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie bowiem wynika, że intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było spowodowanie uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym faktu wydania orzeczeń sądowych dokonujących oceny prawidłowości wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z 1950 r. Brak jest zatem wątpliwości co do dalszego zakresu postępowania organu badającego prawidłowość tego orzeczenia. Rozpoznając z kolei zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 ppsa przez zaniechanie próby sformułowania własnej oceny w zakresie legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, należy wskazać, że w myśl przywołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie, a w przypadku uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia także wskazania co do dalszego postępowania. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało sformułowane w sposób wykluczający kontrolę instancyjną wyroku bądź przez pominięcie któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie. Zaskarżony wyrok badany pod tym kątem wskazuje, że jest on wolny od powyższych wad. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bowiem logicznym wywodem poddającym się kontroli instancyjnej i zawiera wszystkie wymagane wspomaganym przepisem elementy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji (pkt 1). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.