II SA/Łd 285/16

Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skargi M. G. i D. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę stacji uzdatniania wody 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] [...] z dnia [...], znak [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. G. i D. C. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. G. i D. C., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]roku, nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie R. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę stacji uzdatniania wody, istniejącej na działce nr ewid. 172/7 we wsi G., gmina R.. W dniu 11 września 2015 roku M. G. i D. C., współwłaścicielki działki nr ewid. 172/5, skierowały do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia [...] argumentując, iż w dniu 26 sierpnia 2015 roku w otrzymanej od organu wiadomości e-mailowej dowiedziały się o wydaniu ww. decyzji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczynie informację o fakcie wydania postanowienia powzięły w dniu 21 lipca 2015 roku, zatem wniosek złożony w dniu 11 września 2015 roku został złożony po terminie. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M. G. i D. C. wniosły zażalenie dowodząc, że o fakcie wydania decyzji dowiedziały się w dniu 26 sierpnia 2015 roku, a nie – jak przyjął organ – w dniu 21 lipca 2015 roku. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. G. i D. C., utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podanie o wznowienie postępowanie wnosi się do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie – jak wskazał organ – zaszły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma data powzięcia przez wnioskodawczynie wiadomości o fakcie wydania decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 11 września 2015 roku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, Wojewoda napisał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym pism Burmistrza Gminy R. z dnia 28 października, 6 listopada i 7 grudnia 2015 roku) wynika, że o istnieniu decyzji wnioskodawczynie dowiedziały się w dniu 21 lipca 2015 roku podczas pobytu w organie gminy. Ze wspomnianych pism wynika wszak, że podczas pobytu wnioskodawczynie miały dostępność i możliwość zapoznania się m.in. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, czego znamiona są widoczne na pierwszej stronie projektu budowlanego i części graficznej projektu zagospodarowania terenu, gdzie wskazano numer i datę wydania decyzji. Materiał dowodowy, który był udostępniony wnioskodawczyniom podczas wspomnianego spotkania (w szczególności kopia dziennika budowy), a nadto kopia pisma pełnomocnika wnioskodawczyń, które do Urzędu Gminy wpłynęło 5 sierpnia 2015 roku dowodzą jednoznacznie, że o fakcie wydania decyzji wnioskodawczynie dowiedziały się w dniu 21 lipca 2015 roku podczas pobytu w Urzędzie Gminy R.. Pełnomocnik wnioskodawczyń w piśmie z dnia 6 sierpnia 2015 roku wyraźnie wskazał, że złożą one wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a sama decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr ewid. 172/3 jest obarczona wadą, która może ulec naprawieniu w trybie wznowienia postępowania. Podsumowując Wojewoda zauważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż wnioskodawczynie dowiedziały się przed dniem 6 sierpnia 2015 roku o budowie i na jakiej podstawie była ona realizowana, tj.: decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Stanowisko w tym przedmiocie potwierdza pismo pełnomocnika wnioskodawczyń z dnia 6 sierpnia 2015 roku, w którym jego autor wspomniał o wznowieniu obarczonego wadą postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że Starosta słuszne przyjął, że zgodnie z treścią art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegł od dnia 21 lipca 2015 roku, zatem ostatnim dniem do złożenia wniosku o wznowienie postępowania był dzień 20 sierpnia 2015 roku. Z tego powodu – zdaniem Wojewody – nie zachodziła potrzeba powoływania świadków, wszak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do oceny i ustalenia daty, w której wnioskodawczynie dowiedziały się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania złożony w dniu 11 września 2015 roku został złożony z uchybieniem terminu (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.), co skutkuje – zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. – wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie M. G. i D. C. skierowały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę. Skarżące domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wskazały na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą, sprzeczną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nastąpiła przez bezzasadne uznanie, że już w dniu 21 lipca 2015 roku skarżące dowiedziały się w oparciu o jaką decyzję o pozwoleniu na budowę prowadzone są na działce nr ewid. 172/7 prace budowlane oraz poznały treść tego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy dokładana analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że dopiero w dniu 26 sierpnia 2015 roku skarżące dowiedziały się o stanowiącej podstawę prowadzonych inwestycji decyzji z dnia [...], ale przede wszystkim o zawartym w niej rozstrzygnięciu; 2. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji zgłoszonych przez skarżące wniosków dowodowych w postaci dopuszczenia dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność ustalenia rzeczywistego przebiegu spotkania, które miało miejsce w dniu 21 lipca 2015 roku w Urzędzie Miejskim w R. i pozwoliłoby ustalić ponad wszelką wątpliwość jakie dokumenty zostały w rzeczywistości im okazane, bowiem w tej kwestii występują znaczne rozbieżności nie tylko pomiędzy prezentowaną przez skarżące wersją, ale także pomiędzy pismami z dnia 28 października oraz 7 grudnia 2015 roku przesłanymi przez Urząd Miejski w R.; 3. art. 75 § 1 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia zgłoszonego przez skarżące dowodu z ich przesłuchania w sytuacji gdy dowód ten przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy i pozwoliłby ustalić ponad wszelką wątpliwość jakie dokumenty zostały w rzeczywistości okazane skarżącym, ale także jak w rzeczywistości wyglądał przebieg spotkania, które miało miejsce w dniu 21 lipca 2015 roku; 4. art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą, sprzeczną z zasadami logiki ocenę materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego uznania, że w dniu 21 lipca 2015 roku skarżące dowiedziały się o treści decyzji, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten stan rzeczy; 5. art. 148 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżące nie zachowały miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy wniosek złożony został w dniu 11 września 2015 roku, zaś informacje o wydaniu decyzji powzięły dopiero w dniu 26 sierpnia 2015 roku; 6. art. 136 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu – dowodu z przesłuchania stron, który doprowadziłby do ustalenia, kiedy skarżące dowiedziały się o wydaniu decyzji , oraz 7. art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji chociaż istniały szczegółowo opisane w odwołaniu oraz skardze, podstawy do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W stanie faktycznym sprawy Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy postanowienie Starosty o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organów, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień. Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż wznowienie postępowania w oparciu o podstawę opartą na zarzucie niezapewnienia stronie udziału w tym postępowaniu, może nastąpić wyłącznie na wniosek tej strony, która w postępowaniu nie uczestniczyła, złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji. Należy zauważyć, że ani art. 148 K.p.a. określający termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, ani art. 149 § 3 K.p.a. określający formę odmowy wznowienia postępowania – nie zawierają szczególnych unormowań odnośnie tego, w jaki sposób ma zostać wykazane zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Okoliczność ta powinna być zatem udowodniona z zachowaniem ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2010 roku, sygn. akt: II SA/Bd 1109/09, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w tym zakresie ocenia dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czyli analizuje na podstawie całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, czy dana okoliczność została udowodniona. Na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie pozostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu, które to stanowisko powinien poprzeć stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 325/08) Przepis art. 148 § 2 K.p.a. wskazuje, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, a zatem nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co z reguły następuje w efekcie jej doręczenia. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2006 roku, sygn. akt II OSK 622/05, z dnia 6 października 2000 roku, sygn. akt I SA 855/99, z dnia 3 lutego 1998 roku, sygn. akt I SA 769/97). Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" oznacza, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 roku, sygn. akt II OSK 714/08). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżące pismem z dnia 11 września 2015 roku domagały się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Autorki skargi w treści wspomnianego wniosku o wznowienie postępowania powołały jako przyczynę wznowienia fakt, iż nie brały udziału w postępowaniu dotyczącym wydania wspomnianego rozstrzygnięcia, a zatem podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i napisały, że o fakcie wydania decyzji dowiedziały się w dniu 26 sierpnia 2015 roku. Organy obu instancji tymczasem oceniły, że skarżące o fakcie wydania decyzji dowiedziały się podczas spotkania w dniu 21 lipca 2015 roku, które odbyło się w Urzędzie Miejskim w R.. W ocenie organów, potwierdzają tę okoliczność trzy pisma Urzędu Miejskiego w R. załączone do akt administracyjnych, czyli pisma z dnia 28 października, 6 listopada i 7 grudnia 2015 roku. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja nie dowodzi, że kwestia zachowania terminu do złożenia przez skarżące podania o wznowienie postępowania została właściwie wyjaśniona przez organy obu instancji. Okoliczność ustalenia terminu powzięcia wiadomości o fakcie wydania decyzji winna być przez organ wyjaśniona z poszanowaniem przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego z poszanowaniem wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie niniejszej nie potwierdza twierdzenia organu, iż skarżące o fakcie wydania decyzji dowiedziały się podczas spotkania w dniu 21 lipca 2015 roku, które odbyło się w Urzędzie Miejskim w R.. Żadne z trzech pism Urzędu Miejskiego, na które powołały się organy, nie wskazuje przebiegu spotkania, w szczególności czy skarżące podczas wspomnianego spotkania miały okazje przejrzeć akta sprawy prowadzonej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, co wchodziło w skład tych dokumentów, a w szczególności czy była wśród tych dokumentów decyzja o pozwoleniu na budowę. Istotnym jest czy skarżące podczas tego spotkania mogły swobodnie przeglądać te akta, poczynić z nich notatki. W każdym ze wspomnianych pism Urzędu Miejskiego tenże organ podejmował próbę sprecyzowania jakie dokumenty zostały okazane skarżącym podczas spotkania. W pierwszym piśmie (z dnia 28 października 2015 roku) napisano, że skarżące miały możność zapoznania się z dokumentacją w przedmiotowej sprawie. W kolejnym piśmie (z dnia 6 listopada 2015 roku) doprecyzowano, że pracownicy Referatu Inwestycji Urzędu Miejskiego w R. przedstawili skarżącym kompletną dokumentację projektową. Natomiast w ostatnim piśmie (z dnia 7 grudnia 2015 roku) napisano, że cała dokumentacja budowano – architektoniczna przebudowy istniejącej stacji uzdatniania wody, łącznie z planem zagospodarowania terenu, który jest częścią projektu, została skarżącym przedstawiona. Analiza przywołanych fragmentów pism nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy skarżące podczas wspomnianego spotkania miały możliwość zapoznać się z treścią pozwolenia na budowę. Przedstawienie dokumentacji projektowej, która pozostaje w dyspozycji Referatu Inwestycji Urzędu Miejskiego w R., który nie pełni funkcji organu administracji architektoniczno – budowlanej, nie oznacza, że skarżące miały możliwość zapoznać się z aktami administracyjnymi poprzedzającymi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu niezbędne jest poczynienie przez organ ponownych ustaleń w celu wyjaśnienia przebiegu spotkania, które odbyło się w dniu 21 lipca 2015 roku, w szczególności czy wśród okazanych skarżącym dokumentów znajdowała się decyzja o pozwoleniu na budowę i czy skarżące miały możliwość zapoznania się z jej treścią, kto był obecny podczas tego spotkania (czy skarżące były na nim same, czy z pełnomocnikiem w osobie adwokata). Brak wyjaśnienia tych kwestii skutkuje stwierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, twierdzenie organów, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 K.p.a., w obliczu zgromadzonych w sprawie dokumentów, jest przedwczesne. Czyniąc dodatkowe ustalenia organ powinien mieć na uwadze, że zawarte w art. 148 § 2 K.p.a. pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, co nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" oznacza, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Konkludując, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. a.tp.