II SA/Go 672/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (teks jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej jako u.k.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), odmówił R.D. wydania krajowego prawa jazdy kat. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 28 lipca 2017 r. R.D., będący obywatelem RFN, złożył wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B. Organ, w oparciu o art. 4 pkt 2 u.k.p., zwrócił się do organów RFN celem zbadania czy wnioskodawca nie posiada niemieckiego krajowego prawa jazdy. Z pisma organu niemieckiego z dnia [...] października 2017 r., wynika, że strona nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy, gdyż w dniu [...] listopada 1999 r. została go pozbawiona z powodu prowadzenia jazdy pod wpływem alkoholu i środka odurzającego, a kolejne prawo jazdy zostało stronie cofnięte [...] czerwca 2014 r. Warunkiem odzyskania niemieckiego prawa jazdy jest pozytywny wynik badań lekarsko-psychologicznych przeprowadzonych w Niemczech. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Wobec ustalenia negatywnej przesłanki wydania wnioskującemu polskiego krajowego prawa jazdy kategorii B, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami Starosta wydał decyzję odmowną. 2. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.k.p., kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Na terytorium R.P. nie jest uznawane za ważne prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub innych państwach - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem – art. 4 ust. 3 u.k.p. Kolegium wyjaśniło, że pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy reguluje art. 11 ust. 1 u.k.p., zaś przesłanki negatywne - art. 12 ust. 1 u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 2a i 2b u.k.p., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów innych państw o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy. Z informacji udzielonej przez Federalny Urząd Transportu otrzymanej w ramach Europejskiej Sieci Praw Jazdy wynika przyczyna dwukrotnej utraty przez wnioskującego niemieckiego prawa jazdy (prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu i środka odurzającego) oraz okoliczność, że strona może ponownie uzyskać prawo do kierowania pojazdami w Niemczech, gdy przedłoży pozytywną opinię medyczno-psychologiczną. Zdaniem Kolegium wobec pozbawienia strony przez organy niemieckie dwukrotnie uprawnień z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu dopiero po upływie wskazanego w decyzji organu niemieckiego okresu istnieje możliwość odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Jednak by dokument został zwrócony strona musi przedłożyć pozytywne wyniki badań medyczno-psychologicznych. Do momentu przedstawienia orzeczeń, niemieckie prawo jazdy pozostaje zatrzymane. Przepis art. 12 ust. 1 u.k.p. ma charakter imperatywny i nie pozostawia organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania bądź odmowy wydania prawa jazdy. Decyzja wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. ma charakter związany, co oznacza obligatoryjność jej wydania w przypadku spełnienia jednej ze wskazanych w nim przesłanek. 3. Skargę na powyższą decyzję złożył R.D. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadną odmowę wydania prawa jazdy kategorii B. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że regulacja objęta dyspozycją przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie znajduje w niniejszym postępowaniu zastosowania wbrew stanowisku SKO albowiem w stosunku do skarżącego nie biegnie żaden okres obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia, których upływ spowodowałby zwrócenie zatrzymanego dokumentu prawa jazdy lub przywrócenie posiadanego uprawnienia. To, w którym kraju Unii Europejskiej skarżący będzie chciał nabyć to uprawnienie zależy od jego własnej decyzji. W tym zakresie skarżący powołał się na przepisy dyrektywy 2006/126/WE podkreślając, że nie ubiega się o niemieckie prawo jazdy, lecz o wydanie prawa jazdy kategorii B w Polsce, gdzie mieszka i gdzie odbył szkolenie prawem przewidziane i gdzie zdał egzamin. Dalej wskazał na niekonsekwencje zawarte w uzasadnieniu SKO oraz – w kontekście stwierdzenia braku uprawnień i możliwości ponownego uzyskania prawa jazdy - brak analizy stanu prawnego obowiązującego w Niemczech i konkretyzacji w odniesieniu do sytuacji strony. Nadto podniósł również zarzuty dotyczące prawidłowości tłumaczenia dokumentów niemieckich. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Starosty do wydania decyzji uwzględniającej w całości wniosek o wydanie polskiego prawa jazdy kat. B oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę podnosząc zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym dotyczącego prawa niemieckiego czyli naruszenia art. 7, 77, 80 i 84 § 1 k.p.a. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 6. Zasady wydawania prawa jazdy regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 978), a podstawę odmowy wydania prawa jazdy w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 12 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zgodnie z którym, prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA) wskazał, że od daty wstąpienia Rzeczpospolitej Polskiej w struktury Unii Europejskiej unijny porządek prawny stał się elementem obowiązującego w naszym kraju porządku prawnego, zatem krajowe organy i sądy muszą brać pod uwagę również uregulowania unijne. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz tzw. prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo kierowania pojazdami kluczowe znaczenie mają dwie dyrektywy unijne: dyrektywa Rady z 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (91/439/EWG) (Dz. Urz. WE, seria L, nr 237, s. 1, ze zm.) oraz zastępująca ją od dnia 19 stycznia 2007 r. – dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. Urz. UE, seria L, nr 403, s. 18). Obydwie dyrektywy wprowadzają przepisy pozwalające na odmowę wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa (art. 8 ust. 4 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 11 ust. 4 dyrektywy nr 2006/126/WE). Dyrektywy wprowadzają zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie (art. 7 ust. 5 dyrektywy nr 91/439/EWG, art. 7 ust. 5 lit. a dyrektywy nr 2006/126/WE – "jedna osoba nie może posiadać więcej niż jedno prawo jazdy"). 7. Wskazać również należy, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 5 stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L.2006.403.18 ze zm.) zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione". Celem tych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i nie dopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. 8. Odnosząc się do istotnej okoliczności tzw. "turystyki w zakresie praw jazdy", którą, na tle historii przypadków wynikających z dokumentacji dotyczącej skarżącego, trzeba brać pod uwagę wskazać należy, że udowodnienie takiego zamiaru, czy to w zakresie przesłanki miejsca zamieszkania, czy też obowiązywania ograniczeń, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w zw. art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE należy do organów. W orzecznictwie podkreśla się, że wynikający z treści art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zakres ustaleń organu obejmuje badania, czy wnioskodawca uzyskał prawo jazdy za granicą, czy to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami cofnięte, za istotny przyjmując okres, na który prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie cofnięto, albowiem tylko w tym okresie ukonstytuowany analizowanym przepisem zakaz wydania prawa jazdy może obowiązywać (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 718/16, CBOSA). Zgodnie zaś ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażonym w wyroku z 1 marca 2012 r. w sprawie C-467/10 Baris Akyüz, przepisy art. 1 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy Rady 91/439/EWG w związku z art. 2 ust. 1 oraz z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2006/126/WE w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu rzeczonych art. 8 ust. 4 dyrektywy 91/439 lub art. 11 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 2006/126, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego. 9. W ocenie sądu ustalenia zawarte w decyzjach ustalenia prowadzącego w konkluzji do odmowy wydania skarżącemu polskiego prawa jazdy są przedwczesne z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowanej kwalifikacji prawnej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednoznacznie jakie konkretnie środki zastosowane przez organy RFN obowiązują stronę w dacie orzekania i do jakiego czasu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym niemieckojęzycznych wynika, że skarżący został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami z powodu prowadzenia pojazdu pod wpływem środka odurzającego, prowadzenia pojazdu bez prawa jazdy i przekroczenia prędkości. O stanie nietrzeźwości mowa jest w piśmie Federalnego Urzędu Komunikacji (tłumaczenie) z dnia [...] października 2017 r., (k. 13), które to stwierdzenie nie koresponduje ze stwierdzeniami zawartymi w innych pismach tego organu (k. 10-12). Nadto z tłumaczenia pisma z dnia [...] października 2017 r. wynika, że skarżący mógłby ponownie wejść w posiadanie prawa jazdy w Niemczech po przedłożeniu ekspertyzy medyczno-psychologicznej. Istotne dla sprawy okoliczności związane są ze znajdującym się na dokumentach pozyskanych od Federalnego Urzędu dat określonych jako "Tilgungs Datum" tłumaczonych na dokumentach akt jako "data umorzenia". Z innych spraw dotyczących tego samego problemu i opartych na podobnych dokumentach prowadzonych przed tutejszym sądem wynikają różnice w tłumaczeniach istotnych dla kwalifikacji prawnej stwierdzeń. Z dokumentów tłumaczenia przedstawionego przez pełnomocnika innej strony wynika bowiem, że zwrot "Tilgungs Datum" powinien być przetłumaczony jako "data zatarcia" (por. tłumaczenie przedstawione przez w sprawie II SA/Go 622/18). Na tle tych różnic, w kontekście twierdzenia organów, że wskazane w rubryce "Tilgungs Datum" terminy ze stosowanymi przez RFN środkami karnymi lub administracyjnymi, których obowiązywanie stanowi przeszkodę do wydania prawa jazdy polskiego, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy skarżący pozostaje w Niemczech w okresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami stosownie do art.12 ust.1 pkt 5 u.k.p. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, że do wskazanych dat (umorzenia, zatarcia?) nastąpiło terminowe cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami do tegoż okresu. Takiej informacji nie zawiera bowiem pismo Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. (k. 13). 10. Okoliczności tej sprawy wymagały zdaniem sądu dokładniejszego wyjaśnienia stanu sprawy oraz zbadania prawa obcego, jako że należało wyjaśnić jakie środki prawne zostały zastosowane przez organy RFN wobec skarżącego i czy mogą one zostać uznane za odpowiadające normie prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 ust. 5 u. k.p. tzn. czy prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przyjęte przez organy istotne fakty został ustalone, subsumcja tego stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego (art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p.) jest przedwczesna. Z powyższych względów Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec istotnych braków dowodowych doszło do naruszenia prawa procesowego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego z wykorzystaniem dokumentów i prawa obcego należało również uchylić decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Zadaniem organów będzie dokładne i wyczerpujące ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy z wykorzystaniem dokumentów źródłowych oraz zweryfikowanie wyżej wskazanych wątpliwości dotyczących informacji organów RFN. Wskazać tu należy, że ustalenie treści prawa obcego jest elementem stanu faktycznego. W razie potrzeby organ może w zwrócić się o opinię biegłego sprawie co do treści prawa obcego, w sytuacji, gdy korzystając z dostępnych mu środków nie jest w stanie samodzielnie tego ustalić. Takie wyjaśnienie (co do prawa) może być wykorzystane w innych sprawach, a jest ich wiele. O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 i 209 p.p.s.a. ----------------------- # 2