II OSK 1103/19

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 885/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 885/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Starosta T., na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wniósł sprzeciw od zgłoszenia dokonanego przez skarżącego budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Organ I instancji wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2018 r. skarżący dokonał zgłoszenia budowy ww. budynku gospodarczego o powierzchni 13,75 m2 i wymiarach 2,50 m x 5,50 m w odległości 1,5 m od granicy z ww. działką sąsiednią. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Wnioskodawca złożył uzupełnienie dnia 30 kwietnia 2018 r. W ocenie organ I instancji, z uwagi na treść § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) planowana inwestycja powoduje, że sąsiednia działka znajduje się w obszarze oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). To zaś oznacza, że koniecznym staje się wyznaczenie kręgu stron postępowania. W sytuacji gdy stronami są jedynie właściciele przedmiotowej nieruchomości, a tak niewątpliwie jest w przypadku uproszczonej procedury zgłoszenia, organ nie ma możliwości ocenić w jakim stopniu planowane zamierzenie będzie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią znajdującą się w obszarze oddziaływania. Objęcie działek sąsiednich obszarem oddziaływania inwestycji, wiąże się z koniecznością złożenia wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę oraz przeprowadzenia postępowania zawiadamiającego strony o toczącym się postępowaniu. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty w zakresie przywołania podstawy prawnej i w to miejsce orzekł przywołując jako podstawę prawną art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego; zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym było wniesienie sprzeciwu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że planowana odległość budynku do granicy z działką sąsiednią ma wynosić 1,5 m co powoduje, że będzie oddziaływać na sąsiednią działkę. Stwierdził w efekcie, że w niniejszej sprawie Starosta powinien był wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślił w końcu, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu załatwiającego sprawę w tej formie (w przedmiotowej sprawie – wniesienie sprzeciwu). Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się jej uchylenia, jak i decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący uargumentował jej zarzuty powołując się nadto na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 689/17, w którym Sąd w podobnym stanie faktycznym uchylił decyzje organów obu instancji i postępowanie umorzył. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 885/18, oddalając skargę, wskazał na treść art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1, 4b, 5, 5c i 6 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika zaś, że inwestor, planując realizację budynku gospodarczego i dokonując zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, musi liczyć się z oceną organu architektoniczno-budowlanego, zarówno w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i wystąpienia okoliczności wypełniających hipotezę art. 30 ust. 5c (w zw. z art. 30 ust. 4b), czy przepisów art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, inne usytuowanie obiektu aniżeli określone według standardowych, minimalnych odległości od granicy (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia), np. 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, nakazuje przyjąć nieco inne podejście do warunków formalnych jego realizacji. Powstaje bowiem potrzeba ochrony interesu dysponenta działki sąsiedniej. Ze względu na to prawodawca – niejako z góry – nakazuje w § 12 ust. 4 rozporządzenia domniemać, że zbliżenie budynku do granicy działki powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem jego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ratio legis tej ostatniej regulacji jest jednoznaczne – chodzi przede wszystkim o zagwarantowanie udziału w procesie inwestycyjnym właścicieli działki sąsiedniej (lub innych osób posiadających do niej tytuł prawny). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wobec tego – nie może być realizowana na podstawie zgłoszenia, konieczne jest bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdził więc, że w sprawie należało wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Na tę oceną nie mają wpływu przepisy planu miejscowego, które w niniejszej sprawie (§ 25 ust. 4 pkt 6 lit. b) dopuszczają realizację zabudowy przy granicy działki. Albowiem w każdym przypadku organ udzielający pozwolenia na takie usytuowanie budynku powinien je ocenić m.in. z wymogami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich. Taka zaś wykładnia ww. przepisów nie przekreśla możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 165/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok przywołany przez skarżącego, tj. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 689/17, i oddalił skargę "zwykłą". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, - art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, - § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia przez jego niezastosowanie, - § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia przez jego zastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, oraz nie przedstawienie w zaskarżonym wyroku wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a tym samym nie odniesienie się do nich; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien uchylić zaskarżoną decyzję; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracjiny w Poznaniu powinien uchylić zaskarżoną decyzję; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien uchylić zaskarżoną decyzję, ponieważ na podstawie prawidłowej oceny zebranych w toku sprawy dowodów oraz prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i w całości umorzyć postępowanie tego organu. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. W związku ze sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej należy wskazać, że dla wyniku sprawy, a więc i skutecznego podważenia legalności wniesionego sprzeciwu, nie ma zasadniczo znaczenia okoliczność posadowienia przedmiotowego budynku gospodarczego w dopuszczalnej odległości od granicy działki sąsiedniej (1,5 m wynikające z § 12 ust. 4 pk 3 ww. rozporządzenia), jak i okoliczność wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego celem uzupełnienia dokumentacji objętej zgłoszeniem. Albowiem przyczyną, dla której w niniejszej sprawie został wniesiony sprzeciw była wskazywana konieczność uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę, ale z uwagi na kwestię oddziaływania przedmiotowego budynku na nieruchomość sąsiednią, co właśnie wynika z posadowienia budynku objętego zgłoszeniem w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Należy wskazać, że właśnie z takim posadowieniem z mocy prawa następuje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a zatem prowadzi do zaistnienia sytuacji, która prawnie uznawana jest jako wprowadzająca związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej oceny w tym zakresie nie podważono, tj. nie argumentowano na okoliczność aby takie posadowienie przedmiotowego budynku nie powodowało żadnych ograniczeń w zabudowie na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą wskazywane zagadnienie mogło stanowić przesłankę do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Oczywiście tego rodzaju przesłanka, wbrew ocenie Sądu I instancji i organu odwoławczego, nie wyczerpuje hipotezy z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ tego rodzaju inwestycja, z zasady jako budowa budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od graniczy działki nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz – zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie oznacza to jednak aby także w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których istnieje możliwość ich realizacji w oparciu o zgłoszenie, nie można było wnieść sprzeciwu i uznać z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy, tj. istniejące obiektywnie względy, że dana inwestycja wymaga jednak uzyskania pozwolenia na budowę. Taką możliwość przewiduje art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który m.in. wskazuje na kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a mianowicie, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego). Oceniając trafność wskazanego powyżej poglądu prawnego należy stwierdzić, że błędne wskazanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu i zaakceptowanie tak wskazanej podstawy prawnej przez Sąd I instancji nie mogło prowadzić skutecznie do podważenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ organy obu instancji i Sąd I instancji niewadliwie oceniły co do zasady konieczność wniesienia sprzeciwu, ponieważ przedmiotowa inwestycja ze wskazanych powyżej względów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę jako wprowadzająca, utrwalająca bądź zwiększająca ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny we wskazywanym w sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 165/18, za którym należy powtórzyć, że "nie ma znaczenia usytuowanie projektowanego budynku zgodne z § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia i możliwość jego realizacji na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Okoliczności te nie wykluczają bowiem uprawnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na inwestora decyzją o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione przesłanki wymienione w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego". Stąd właśnie w niniejszej sprawie prawidłowo inwestor został wezwany w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego do dostosowania lokalizacji budynku w zakresie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, ponieważ przy takim posadowieniu budynku nie istniałyby podstawy do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. To przedstawienie odpowiednich rysunków i szkiców, a więc dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – obrazujących dopuszczalną w ramach zgłoszenia odległość budynku od granicy działki, mogłoby stanowić w konsekwencji podstawę do kwestionowania terminowości wniesionego sprzeciwu. Jeżeli zaś w omawianym zakresie inwestor nie wykonał obowiązku (wskazując, że posadowienie budynku jest przecież zgodne z § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia), to istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu, ponieważ planowane posadowienie budynku gospodarczego 1,5 m od granicy działki sąsiedniej stanowi okoliczność, która oznacza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę; a determinuje taką ocenę treść § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący w tym zakresie nie wykazał także braku skuteczności postanowienia o wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia, a tym samym nie zakwestionował skutecznie jego wpływu na przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5d w zw. art. 30 ust. 5 i 5c Prawa budowlanego). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 4 pkt 3 i § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia nie podważają skutecznie poprawności zaskarżonego orzeczenia i nie zostały uwzględnione . W konsekwencji przedstawiona powyżej ocena w zakresie naruszenia norm prawa materialnego, które determinują zakres postępowania wyjaśniającego (regulowanego przez normy prawa procesowego) czyni także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia stanu faktycznego i prawnego będące przedmiotem oceny Sądu I instancji były wystarczające do uznania, że w sprawie istniały przesłanki do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu. W tym zakresie nie można doszukać się istotnych wad procesowych w zakresie wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które miałyby wpływ na wynik sprawy. Okoliczności sprawy nie przemawiały bowiem za umorzeniem przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji, ponieważ ustalona w sprawie okoliczność planowanego posadowienia przedmiotowego budynku (1,5 m od granicy z działką sąsiednią, co umożliwia § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia) mogła stanowić podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanki warunkującej w drodze uznania administracyjnego wniesienie sprzeciwu ze wskazaniem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. O czym już wyżej była mowa, w skardze kasacyjnej tej oceny zaś nie podważono. Ponadto nie można doszukać się aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wady, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nawet jeżeli Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich sformułowanych w skardze "zwykłej" zarzutów, nie oznacza, że mamy do czynienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., które musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W tej zaś sprawie nie wykazano aby wskazywane wady uzasadnienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że wada w tym zakresie mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala na skontrolowanie w postępowaniu instancyjnym legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.