I GSK 552/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 998/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. votum separatum Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 998/18 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszaru z ograniczeniami naturalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego: a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo; b) norm postępowania, tj. art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym , począwszy od roku 2009, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń. Argumenty na poparcie zarzutów przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Wskazać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już tożsame spory pomiędzy Spółką a Agencją i analogiczne zarzuty skargi kasacyjnej między innymi w sprawach I GSK 436/19, I GSK 767/19 I GSK 747/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje stanowisko zawarte w uzasadnieniach wyroków w tych sprawach i za zasadne uznaje powtórzenie przedstawionej tam argumentacji. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że skarga kasacyjna nie czyni zadość ww. wymogom, jednak uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślenia wymaga, że zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2009, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszył art. 151 p.p.s.a. Wobec tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a. oraz w petitum skargi kasacyjnej art. 81 k.p.a. natomiast w jej uzasadnieniu art. 82 k.p.a. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przytoczone przepisy wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ustawodawca ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą, jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wymaga podkreślenia w kontekście omawianych zarzutów, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności, jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r. Skarżąca nie wykazała także związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc nie wykazała, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., a więc przepisu wskazującego, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia tego zarzutu w powiązaniu z jego konstrukcją czynią go całkowicie nieczytelnym, co uniemożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie jego kontroli. W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych w kolejnych latach wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.