II SA/Ke 716/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016r. Nr XXXIV/418/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego. oddala skargę. II SA/Ke 716/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXIV/418/2016 Rada Miasta Sandomierza, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) oraz art. 14 pkt 5 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), zmieniła uchwałę nr XXXIII/395/2016 Rady Miasta Sandomierza z dnia 23 listopada 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego pod nazwą "Targowisko Miejskie samorządowy zakład budżetowy", przez wprowadzenie zmiany polegającej na nadaniu § 6 ust. 2 zmienianej uchwały brzmienia: "Wyposaża się zakład w środki obrotowe w wysokości 200.000,00 zł (słownie dwieście tysięcy złotych)". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że środki obrotowe, w które Zakład został wyposażony zostaną wykorzystane jedynie na jego uruchomienie np. na zakup sprzętu niezbędnego do funkcjonowania. Wysokość tych środków na poziomie 200.000 zł będzie kwotą wystarczającą. Wszelkie koszty usług powierzonych Zakład będzie pokrywał z uzyskiwanych przechodów własnych, dotacji przedmiotowej oraz wynagrodzenia za wykonywanie czynności inkasa na targowisku. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając: - naruszenie art. 19 ust. 5 w związku z ust. 7 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewodniczący i wiceprzewodniczący rady miasta wraz ze złożeniem rezygnacji z funkcji utracili możliwość piastowania tej funkcji, mimo nie podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie przyjęcia ich rezygnacji i przekazanie prowadzenia sesji rady miasta najstarszemu wiekiem radnemu, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że złożenie rezygnacji z funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady miasta jest wystarczające do utraty funkcji, uniemożliwia prowadzenie przez nich obrad sesji, a co za tym idzie dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady i przyznanie przez radę miasta kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich kompetencji, - naruszenie § 21 Statutu Miasta Sandomierza, poprzez przyjęcie, że w razie złożenia rezygnacji przewodniczącego rady miasta i wiceprzewodniczącego rady miasta, obradom tej rady może przewodniczyć najstarszy wiekiem radny. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w art. 19 ust. 5-8, reguluje procedurę postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, zdaniem autora skargi, że do czasu podjęcia przez radę miasta uchwały o przyjęciu rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących, obrady sesji powinien prowadzić przewodniczący lub wiceprzewodniczący. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 187/17. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie spośród radnych wyboru osoby prowadzącej obrady sesji rady miasta i przyznanie przez radę kompetencji wybranemu radnemu w sytuacji, gdy żadna norma kompetencyjna nie upoważniała w zaistniałym stanie faktycznym do przyznania takich uprawnień. Według autora skargi z analizy przedłożonego protokołu nr 34 z obrad Rady Miasta Sandomierza jednoznacznie wynika, że po złożeniu ustnej rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad powierzono najstarszemu wiekiem radnemu. Powyższe stanowi również naruszenie § 21 Statutu, zgodnie z którym pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Skarżący zarzucił, że Statut Rady Miasta Sandomierza nie przewidywał możliwości powierzenia prowadzenia obrad sesji w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczących najstarszemu wiekiem radnemu. W konsekwencji powyższego doszło, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, do podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że skarga nie jest zasadna i należy ją ocenić jako wyraz wyjątkowego zacietrzewienia, skoro skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/421/2016, którą usunął z obrotu wyrok Sądu wydany w sprawie I SA/Ke 131/17. Organ zarzucił lakoniczność zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2013 r. (II SA/Gl 900/12) i wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. (II SA/1525/00), podnosząc, że ustawodawca wprowadził swoistą kolejność, posługując się kryterium wieku, ale nie sposób na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na sesji uchwały. Natomiast w zakresie naruszenia § 21 Statutu organ podniósł, że Statut również dopuszcza sytuację przekazania prowadzenia obrad przez wiceprzewodniczącego. Regulacje Statutu przewidują możliwość prowadzenia sesji rady miasta przez radnego seniora w przypadku rezygnacji prezydium. Okoliczność podnoszona przez skarżącego pozostaje bez wpływu na ważność podejmowanych uchwał. Nadto działanie organu nadzoru destabilizuje działalność Rady Miasta i podważa zasadę pewności obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2017.2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sprawowana jest ponadto w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Każde więc "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy skutkuje jej nieważnością. Takiego naruszenia prawa Sąd w sprawie się nie dopatrzył, w tym w szczególności nie stwierdził naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (art. 19 ust. 2 ww. ustawy). Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1 (art. 19 ust. 4 tej ustawy). W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji (art. 19 ust. 5 cyt. ustawy). Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (art. 19 ust. 6 ustawy). W przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym (art. 19 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Sesję rady gminy, o której mowa w ust. 7, do czasu wyboru przewodniczącego prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, który wyraził zgodę na prowadzenie sesji (art. 19 ust. 8 tej ustawy). Podniesione w skardze zarzuty opierają się na przekonaniu skarżącego Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji w chwili, gdy obradom przewodniczył najstarszy wiekiem radny, to jest M.C. Jak wynika jednak z protokołu nr 34 z XXXIV sesji Rady Miasta Sandomierza z dnia 14 grudnia 2016 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała (protokół w aktach spraw tut. Sądu o sygnaturach II SA/Ke 718/17 i II SA/Ke 191/17), zaraz po otwarciu tej sesji oświadczenia o rezygnacji z funkcji złożyli przewodniczący Rady Miasta R.P.i dwaj wiceprzewodniczący, tj. A. B. i W. C. Bezpośrednio po złożeniu oświadczeń o rezygnacji, z powołaniem się na Statut Rady Miasta, prowadzenie obrad przejął M.C. Protokół obrad potwierdza, że dotychczasowy przewodniczący i wiceprzewodniczący nadal uczestniczyli w obradach sesji. Następnie po podjęciu uchwały o wyborze nowego Przewodniczącego Rady Miasta, którą to funkcję objął A. B., przejął on również prowadzenie sesji (str. 21 i n. protokołu nr 34 - k. 46 i n. akt sprawy II SA/Ke 718/17). W świetle powołanych przepisów, tj. art. 19 ust. 8 w zw. z ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie może budzić wątpliwości to, że do czasu podjęcia uchwały o odwołaniu lub uchwały o przyjęciu rezygnacji (lub stosownie do art. 19 ust. 6 - upływu 30 dni od dnia złożenia rezygnacji), kompetencje do prowadzenia obrad ma wyłącznie przewodniczący rady lub w określonych przypadkach wiceprzewodniczący (zob. wyrok WSA w Kielcach, z dnia 10 maja 2017 r., II SA/Ke 187/17, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszy składzie, że samo złożenie oświadczenia o rezygnacji z funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego), przed upływem miesiąca nie powoduje utraty tej funkcji. Zaskarżona uchwała nr XXXIV/418/2016 podjęta została w czasie, gdy obradom przewodniczył A. B. (str. 41 protokołu nr 34 – k. 66 w aktach sprawy II SA/Ke 718/17). Radny ten był wcześniej wiceprzewodniczącym Rady, na którego ostatecznie scedowane zostało przez dotychczasowego przewodniczącego rady – R. P. i dotychczasowego drugiego wiceprzewodniczącego rady – W. C., przewodniczenie tej sesji (str. 1–2 protokołu nr 34 – k. 26 i 27 akt sprawy II SA/Ke 718/17), co dopuszcza przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro dotychczasowy Przewodniczący Rady Miasta Sandomierza - R.P. oświadczył, że składa rezygnację z tej funkcji, a następnie uczestniczył w dalszych obradach, to należy uznać, że aprobował przewodniczenie obradom sesji Rady Miasta Sandomierza w dniu 14 grudnia 2016 r. przez A. B. Ponadto A. B. jako Wiceprzewodniczący Rady Miasta Sandomierza mieścił się w kręgu radnych wymienionych w art. 19 ust. 2 u.s.g., którzy co do zasady uprawnieni są do prowadzenia obrad rady. Natomiast jego rezygnacja z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza złożona na początku sesji z dnia 14 grudnia 2016 r., nie wywołała skutku prawnego mimo tego, że Rada Miasta Sandomierza uchwałą nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. nazwaną uchwałą w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza, w § 1 odwołała A. B. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Uchwała ta została bowiem unieważniona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 maja 2017 r. w sprawie II SA/Ke 189/17. W związku z powyższym A. B., pomimo złożenia rezygnacji z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta Sandomierza na początku sesji z dnia 14 grudnia 2016 r., w rzeczywistości nadal funkcję tę piastował. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na podjęciu jej w czasie, gdy obradom Rady Miasta Sandomierza przewodniczyła osoba nieuprawniona. W konsekwencji nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 19 ust. 5 w zw. z ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 Konstytucji RP i § 21 Statutu Rady Miasta Sandomierza, zwłaszcza polegającego na tym, że zaskarżoną uchwałę podjęto, gdy sesji przewodniczył najstarszy wiekiem radny. Należy dodać, że Statut Miasta Sandomierza stanowiący załącznik do uchwały nr X/80/2011 Rady Miasta Sandomierza z dnia 26 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249, poz. 2875 ze zm.), również przewiduje możliwość przewodniczenia obradom rady przez wiceprzewodniczącego (§ 21 Statutu). Podnieść przy tym należy, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było także podstaw do zastosowania art. 19 ust. 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Rada Miasta Sandomierza nie miała wówczas podstaw do przypuszczenia, że podjęte przez nią na tej sesji uchwały w przedmiocie przyjęcia złożonych przez dotychczasowego przewodniczącego i wiceprzewodniczących rezygnacji - okażą się nieważne. Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że w sprawie I SA/Ke 131/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach już usunął z obrotu prawnego uchwałę nr XXXIV/421/2016, co miałoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy podnieść, że przedmiotem rozpoznania w powyższej sprawie była skarga na uchwałę w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej na terenie miasta Sandomierza na okres od 01 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Oznacza to, że tamta sprawa nie dotyczyła zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, przez co nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.