I SA/Wa 1438/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012r., sygn. akt I SAB/Wa 255/12 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A. P., A. P. i J. P. sumy pieniężne po 1000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A. P., A. P. i J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A. P., A. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na dalsze niewykonywanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 255/12. Powołanym wyrokiem sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] marca 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicach [...] i [...], ozn. hip. "Nieruchomość w mieście W. Nr [...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze wniesiono o: (i) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, (ii) wydanie, w oparciu o art. 154 § 2 P.p.s.a., orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez organ decyzji przyznającej na rzecz A. P. kwotę [...] zł, J. P. kwotę [...] zł oraz A. P. kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (iii) stwierdzenie, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz (iv) przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w związku z niewykonywaniem ww. wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, wyrokiem z 6 marca 2014 r., I SA/Wa 2403/13, tutejszy sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Następnie, w wyniku częściowego rozpoznania wniosku o odszkodowanie, decyzją z [...] września 2014 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie za stanowiącą część dawnej nieruchomości [...] działkę nr [...], decyzją z [...] marca 2015 r. - za działkę nr [...], a decyzją z [...] marca 2015 r. - za działkę nr [...]. Wobec dalszego niewykonywania wyroku z 29 sierpnia 2012 r., wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1525/17, tut. sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł oraz przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po [...] zł. Wobec dalszego niewydawania decyzji skarżący ponownie wezwali organ do wykonania wyroku z 29 sierpnia 2012 r. uwzględniającego skargę na bezczynność. Skarżący wskazali, że wezwanie to pozostaje bezskuteczne, pomimo że organ dysponuje w niniejszej sprawie pełnym materiałem dowodowym. Ponadto podnieśli, że w świetle wieloletniej i motywowanej politycznie bezczynności organu jedynym środkiem zakończenia postępowania wydaje się być wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. W ocenie skarżących, wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami są w niniejszej sprawie spełnione. Przeznaczenie nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne potwierdzone zostało przez rzeczoznawcę w ramach operatu szacunkowego z [...] września 2016 r. Natomiast faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. wynika wprost z wydanych wcześniej decyzji organu o ustaleniu odszkodowania za dawne działki [...],[...] i [...], które położone są obecnie na tych samych działkach ewidencyjnych co dawne działki [...] , [...],[...],[...] i [...], za które odszkodowanie nie zostało dotychczas ustalone. W ocenie skarżących, skoro organ ustalił spełnienie przesłanek pozbawienia możliwości władania w stosunku do działek [...],[...] i [...], to przesłanka ta została również spełniona w stosunku do pozostałych działek. Skarżący wskazali, że wysokość odszkodowania za działki [...],[...],[...],[...] i [...] wyliczona została przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. na łączną kwotę [...] złotych na podstawie ustaleń geodety uprawnionego T. L. Ponadto, załączyli do skargi klauzulę o aktualności operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że w chwili obecnej trwa gromadzenie materiałów niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Organ podniósł, że ze względu na dużą ilość postępowań prowadzonych w Biurze Spraw Dekretowych nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie wyznaczonym w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na niewykonanie wyroku jest uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "P.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei, w myśl art. 154 § 2 P.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Z akt sprawy wynika, że pomimo upływu zakreślonego terminu Prezydent [...] nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 255/12, co czyni zasadną skargę na niewykonanie tego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi w dniu 20 października 2012 r. Termin załatwienia sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 20 grudnia 2012 r. Z powodu niewykonania powyższego wyroku wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/13, oraz 17 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1525/17, wymierzono organowi grzywny odpowiednio w wysokości 1000 złotych oraz 3000 złotych. Ponadto, tym ostatnim wyrokiem przyznano na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po [...] zł. Ponadto, z akt sprawy wynika, że pismem z [...] marca 2018 r. skarżący wezwali organ do wykonania ww. wyroku z 29 sierpnia 2012 r. Pomimo tego, do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent [...] nie rozstrzygnął wniosku o ustalenie odszkodowania za wchodzące w skład dawnej nieruchomości [...] działki nr [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...]. Mając zatem na względzie zasadność skargi, jak również okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z 29 sierpnia 2012 r. Sąd uznał, że dla realizacji represyjno-dyscyplinującej funkcji, jak i w celu zmobilizowania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, adekwatna będzie grzywna w wysokości 5000 złotych, która mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przy czym, w wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz fakt jej uprzedniego dwukrotnego nałożenia na organ. W ocenie Sądu, okoliczności podane w odpowiedzi na skargę nie mogą zasadniczo stanowić usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wymierzona grzywna ma przede wszystkim na celu zdyscyplinowanie Prezydenta [...], aby ten rozstrzygnął wniosek o ustalenie odszkodowania. Bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 255/12, ma, w ocenie Sądu, charakter rażącego naruszenia prawa. Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w dokonanej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Biorąc zatem pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego terminu, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, jak też charakter spraw dekretowych, a w rezultacie nierespektowanie kilku orzeczeń sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku należało uznać za mającą charakter kwalifikowany. Za zasadny Sąd uznał również zawarty w skardze wniosek skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] złotych. Określając wymiar sumy pieniężnej Sąd uwzględnił okres zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku w przedmiocie bezczynności organu oraz czas jaki upłynął od zwrotu organowi akt po prawomocnym rozpoznaniu skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej do dnia wniesienia obecnie rozpoznanej skargi (pięć miesięcy). Z tych względów, jak też mając na uwadze kompensacyjną funkcję tego środka prawnego, nie będącego jednakże świadczeniem ściśle odszkodowawczym, Sąd uznał za wystarczający jego wymiar w kwotach po [...] złotych na rzecz każdego ze skarżących. Suma wynikających z tego tytułu obciążeń finansowych organu ([...] zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (5000 zł) jest przy tym na tyle dotkliwa, że powinna wypełnić także funkcję dyscyplinującą Prezydenta [...] do zakończenia zawisłego przed nim postępowania o ustalenie odszkodowania. W sprawie nie mogło natomiast zostać uwzględnione sformułowane w skardze żądanie wydania przez Sąd, na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a., orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez organ decyzji przyznającej na rzecz skarżących odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 154 § 2 P.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1 tego przepisu, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, że powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie art. 154 § 2 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przedmiotem sporu jest tutaj niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził bezczynność organu i wyznaczył dodatkowy termin na rozpatrzenie złożonego wniosku o odszkodowanie. Natomiast art. 154 § 2 P.p.s.a. znajdzie zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 638/10). Ponadto, za słuszne uznać trzeba stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji (tak: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i innych. Wydawnictwo C. H. Beck 2011, str. 555 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 709/17). W ocenie Sądu, sprawa dotycząca przyznania odszkodowania za tzw. nieruchomość [...] ma właśnie taki charakter. Tym samym, brak jest podstaw do orzekania w tej sprawie o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub uprawnienia zgodnie z żądaniem skarżących. W konsekwencji, w tej części skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 2, § 6 i § 7 P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 sentencji zapadło na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).