II OSK 1572/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 664/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 664/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka akcyjna S.K.A. z dnia 14 listopada 2008 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo - handlowego wraz ze słupem reklamowym na terenie działki nr ewid. 1951/2 położonej w miejscowości [...], w narożniku ulic: [...] i [...]. W dniu 12 marca 2015 r. [...] i [...] wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy (skarżący) zarzucili organowi uzgadniającemu naruszenie art. 28 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), oraz § 3 ust 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez nie przeprowadzenie analizy urbanistycznej, art. 54 pkt 1 i pkt 2 a, b, c, d, e w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że skarżący posiadają uzasadniony interes prawny w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 435/14, dotyczącej sposobu zagospodarowania nieruchomości o nr ewid. 1951/2 położonej w [...]. Wskazali, że w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Gminy [...], które doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostali pominięci jako strony, mimo że nieruchomość, której są właścicielami, powinna zostać uznana za "działkę sąsiednią" z uwagi na jej położenie. W postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] lipca 2015 r., a następnie w utrzymującym je w mocy postanowieniu Kolegium z dnia 28 kwietnia 2016 r., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do uznania wnioskodawców (skarżących) za strony w ww. postępowaniu administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli [...] i [...] zarzucając rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a równocześnie wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 536/16 uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd uznał, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 28 k.p.a., a skarżącym przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją, której dotyczył ich wniosek. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] r. z dnia [...] maja 2009 r. Organ podkreślił, że co do zasady nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko gdy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ocena wynikająca z zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa w określonej sprawie może być przedmiotem sporów, gdyż wydanie rozstrzygnięcia wymaga wyważenia z jednej strony wolności zabudowy oraz z drugiej strony - interesów i oczekiwań dotychczasowych mieszkańców określonego terenu. W szczególności, gdy możliwe jest pogodzenie dotychczasowej zabudowy z planowaną inwestycją można mówić o "kontynuacji zabudowy". Będzie to oznaczało zgodność z prawem decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków może mieć miejsce tylko wtedy, gdy w sprawie zostanie stwierdzony całkowity brak analizy, ale nie jeśli wnioski z analizy urbanistycznej rodzą spory między stronami postępowania. Uznając przedstawione stanowisko za uzasadnione, Kolegium zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] i [...] zarzucili naruszenie decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2018 r. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku wydanym przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 536/16. Dodatkowo, zdaniem skarżących organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzgodnieniowej pominął zupełnie kwestię zgodności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego ze studium obowiązującym w momencie jej wydania, mimo tego że skarżący taki zarzut wielokrotnie podnosili. Skarżący stwierdzili, że w zaskarżonej decyzji Kolegium pominęło też fakt naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] (w decyzji nr 96/2009) przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. i nie postąpił wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku. Zdaniem Sądu Kolegium słusznie uznało, że choć znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna jest lakoniczna, jej braki nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ na jej podstawie możliwe było ustalenie, czy inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Sąd dostrzegł pewne uchybienia, których dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 maja 2009 r., nr 96/2009, jednak uznał, że nie mają one wagi rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 ust 1 p.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez brak zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. i art. 7 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów stanowiło konsekwencję niewłaściwej wykładni przepisów co do braku związania postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w rezultacie przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wydanie decyzji nastąpiło bez uwzględnienia przeznaczenia terenu wyznaczonego w studium planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu jej wydania, co skutkowało naruszeniem zasady wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. art 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588) poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 7 maja 2009 r. o warunkach zabudowy pomimo ustalenia wadliwości decyzji, która nie zawiera wymaganego załącznika, tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przy tym poprzedzona sporządzeniem prawidłowej pod względem formalnym i merytorycznym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało wydaniem decyzji nie spełniającej warunków z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.; 3) brak zastosowania art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec przyjęcia, że braki analizy, która nie wskazuje rodzaju zabudowy, nie wskazuje w jaki sposób określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - nie stanowią rażącego naruszenia prawa. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie przepisów art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. art. 6 i w zw. art. 32 i 33 § 1 i 3 k.p.a., a także art.103 § 1 k.c. skutkujące rażącym naruszeniem art. 9 k.p.a. - poprzez brak uznania za rażąco sprzeczną z prawem decyzji wydanej na podstawie wniosku, którego treść (w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, przeznaczenia planowanej inwestycji, zjazdu na drogę publiczną) została istotnie zmieniona przez nieumocowanego pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło, a brak ten nie był konwalidowany zgodnie z wymogami art. 64 § 2 k.p.a. (strony nie wezwano do uzupełnienia pełnomocnictwa) tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 9 (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy tym zmiany wniosku dokonano bez zachowania wymogów formalnych określonych w art 63 k.p.a. lecz w formie skreśleń i adnotacji na pierwotnym wniosku i na jego podstawie wydano zaskarżoną decyzję; 2) naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną ocenę ustalonych wad decyzji jako mało istotnych oraz całkowicie dowolny wniosek, że inwestycja obiektu handlowo - usługowego o pow. 2.000 m2 nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] maja 2009 r., rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą postępowania w niniejszej sprawie oraz argumentacji zawartej w zarzutach skargi kasacyjnej było zbadanie, czy decyzja w sprawie ustalonych warunków zabudowy obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji w swoim wyroku zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy orzekające w sprawie, które odniosły się negatywnie do przesłanek nieważności, z czym z kolei nie zgadza się skarżąca kasacyjnie. Na początek wyjaśnić należy, że w postępowaniu nieważnościom organy, a następnie Sąd dokonują jedynie kontroli legalności decyzji pod kątem występowania w niej przesłanek nieważności. Nie jest prowadzone postępowanie dowodowe, ani wyjaśniające, ani uzupełniające, ani tym bardziej całkowite postępowanie od początku. Decyzja jest kontrolowana jedynie z punktu widzenia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy przy tym przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Wskazane wyżej trzy przesłanki nieważności muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 748/18, LEX nr 2758822; z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, LEX nr 2503354 oraz z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955). Przechodząc do zasadniczych kwestii wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (nie tylko z tej samej strony drogi publicznej) co teren planowanej zabudowy i znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Stosuje się wówczas ustanowione przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą zabudową o określonych funkcjach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07 (LEX nr 465665) wskazał, że rozumienie wyrażenia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy ujmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W niniejszej sprawie sporządzono analizę urbanistyczną (karta 42 akt organu l instancji), wprawdzie bardzo ogólną, jednak w ocenie NSA jej ogólna forma nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Jeżeli zaś ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dla przyjęcia, że zaistniała okoliczność przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarczy tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która sama w sobie jest jedynie środkiem dowodowym do stwierdzenia występowania dobrego sąsiedztwa. Należy przy tym potwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie również zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. Dla uniknięcia wątpliwości należy pamiętać, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Oznacza to, że zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego) (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, LEX nr 3241475).. Mając na względzie powyższe reguły orzekania za niezasadny należało uznać zarzut 2 i 3 (naruszenie prawa materialnego) jako brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. i w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588). Nie ma też podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa poprzez brak zastosowania art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i dodatkowo w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem dostatecznie przekonująco, że wady analizy, która nie wskazuje rodzaju zabudowy, nie wskazuje w jaki sposób określono wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, mają charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzone słabości analizy nie stanowią więc przesłanek nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak wykazano, organy administracji właściwe w sprawie zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2009 r. o warunkach zabudowy, pomimo zaistnienia pewnych wad tej decyzji w kwestii ogólnikowej analizy urbanistycznej oraz uznania zaakceptowanej przez organ koncepcji nowej zabudowy, kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolejno wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich przypadkach sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Do aktów planistycznych zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest wszakże aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), tylko aktem prawnym gminy o charakterze wewnętrznym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem mocy prawnej, takiej jak uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jest tylko aktem kierownictwa wewnętrznego. Jeśli więc studium nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, to niezgodność decyzji o warunkach ze studium nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie będące aktem prawa miejscowego nie może przesądzić negatywnie ani pozytywnie o możliwości lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych. Tym samym należy odmówić słuszności zarzutowi wymienionemu w pkt 1 skargi kasacyjnej, tj. twierdzeniu o braku zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała więc przekonująco, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w wyniku niewłaściwej wykładni przepisów prowadzącej do przekonania o braku związania zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie zabrakło pełnej spójności pomiędzy aktami dotyczącymi zagospodarowania tego terenu istniejącymi w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak i ta sytuacja nie stanowi przesłanki nieważności, co prowadziłoby do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Słuszny, częściowo, okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenie przepisów art. 63 § 1, 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 6 i w związku z art. 32 i art. 33 § 1 i 3 k.p.a., a także art.103 § 1 k.c. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że wadliwe było nieuznanie za sprzeczną z prawem decyzji wydanej na podstawie wniosku, którego treść (w zakresie numeru działki objętej wnioskiem, przeznaczenia planowanej inwestycji, zjazdu na drogę publiczną) została istotnie zmieniona przez nieumocowanego pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło, a brak ten nie był konwalidowany zgodnie z wymogami art. 64 § 2 k.p.a. (strony nie wezwano do uzupełnienia pełnomocnictwa), a więc w konsekwencji doszło do naruszenia art. 9 w stopniu rażącym (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo, zasadnie twierdzono, że zmiany wniosku dokonano bez zachowania wymogów formalnych określonych w art. 63 k.p.a., lecz w formie skreśleń i adnotacji na pierwotnym wniosku i na jego podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Wprawdzie zgodzić się należy częściowo z tak sformułowanym zarzutem: zasadnie bowiem dostrzeżono zaistniałe w postępowaniu dowodowym błędy formalne dotyczące uzupełnienia dokumentów o aktualne pełnomocnictwo, jeżeli jednak sam inwestor nie zgłaszał żadnych zarzutów do pism i wniosków oraz dokonanych czynności, w tym adnotacji złożonych przez pełnomocnika, któremu pełnomocnictwo wygasło. Należy jednak dostrzegać, że wymienione w niniejszym zarzucie błędy są wprawdzie brakami formalnymi, które należało uzupełnić, jednak nie stanowiącymi o rażącym naruszeniu prawa, w tym skutkującym rażącym naruszeniem art. 9 k.p.a., a tym samym o nieważności spornej decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć bowiem trzeba wskazane trzy przesłanki nieważności, których dopiero łączne wystąpienie i oczywiste stwierdzenie daje podstawę dla orzeczenia o nieważności decyzji. Gdy te warunki nie są spełnione organ administracji lub odpowiednio sąd administracyjny ma obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle ustalonych okoliczności sprawy należało również odmówić słuszności zarzutowi dotyczącemu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną ocenę ustalonych wad decyzji jako mało istotnych oraz całkowicie dowolny wniosek, że inwestycja obiektu handlowo - usługowego o pow. 2000 m2 nie pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu - mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Kwestie ładu i dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego wyjaśniono wcześniej odnosząc się do pozostałych zarzutów. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c., zgodnie z którym Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału – Sąd I instancji w opinii Sądu Naczelnego prawidłowo rozważył i ocenił zabrane w sprawie dowody i rzetelnie przedstawił to w swoim uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.