IV SAB/Wa 445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...]; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego V. sp. z o.o. z siedzibą w W. sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego .sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej : spółka, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Ministra) w zakresie nierozpoznania odwołania spółki od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Ministra przepisów postępowania tj. art. 35 § 1 i 2 w związku z art. 37 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie oraz niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania; art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy wraz z podaniem przyczyny zwłoki oraz poprzez nie pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia, pomimo że sprawa nie została załatwiona w terminie. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o : zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 10 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie że Minister dopuścił się bezczynności w toku postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 22.000zł ; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na przebieg postępowania w sprawie, przywołała przepisy normujące terminy załatwienia sprawy oraz zasady postępowania administracyjnego. Wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy (organ nie zastosował w sprawie art. 36 § 1 k.p.a.) przez 12 miesięcy. Zdaniem skarżącej powyższe oraz fakt że bezczynność organu miała charakter ciągły i stanowiła o lekceważeniu przez organ zarówno obowiązków wynikających z ustawy jak i uzasadnionego interesu strony do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy, uzasadnia twierdzenie skarżącej, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a.. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2018r. znak: [...] zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji. Organ podkreślił, że pomimo, iż przedmiotowe postępowania nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a. , to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Podniósł, że ze względu na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wskazano również, że od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i organ drugiej instancji, jest bardzo dużą i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. Wyjaśniono także, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły wraz z odwołaniem do organu odwoławczego w dniu 18 sierpnia 2017r. Strona zaś w piśmie z dnia 31 sierpnia 2017r. wniosła o niewydawanie decyzji do czasu przesłania operatu szacunkowego wykonanego na jej zleceni, co miało miejsce w dniu 20 września 2017r. Wskazano, także że Minister niezwłocznie, pismem z dnia 28 sierpnia 2018r., po otrzymaniu ponaglenia (pismo z dnia 20 sierpnia 2018r.), wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na zlecenie organu I instancji. Jednocześnie pismem z tej samej daty organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Wyjaśniono także, że 28 sierpnia 2018r. rzeczoznawca poinformował organ o braku możliwości zaktualizowania operatu szacunkowego a już w dniu 29 sierpnia 2018r. do właściwego Departamentu wpłynęła skarga na bezczynność. Tym samym, zdaniem organu, podjął on czynności zmierzające do zakończenia postępowania niezwłocznie po wpłynięciu ponaglenia a przed otrzymaniem skargi na bezczynność przez właściwy w sprawie Departament. Podkreślono również, że ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 20 sierpnia 2018r., natomiast skarga na bezczynność wpłynęła już w dniu 27 sierpnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] załatwione zostało [...] września 2018r (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd.). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu (18 sierpnia 2017r. ) do dnia jego rozpatrzenia ([...] września 2018r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Jedyna czynność podjęta po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia to wystąpienie do rzeczoznawcy w sprawie aktualności operatu. Przez ten czas organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia 28 sierpnia 2018r. poinformował strony o przewidywanym terminie jej zakończenia do 28 września 2018r. Pozostawał zatem w bezczynności przez 12 miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z [...] lipca 2017r. (wpływ do organu 4 sierpnia 2017r.). Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. przez rok czasu. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] września 2018r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r., co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt I sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 4 sierpnia 2017r. , tj. od dnia wpływu odwołania do organu I instancji od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi do organu tj. 27 sierpnia 2018r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra [...] września 2018r., zatem po wpłynięciu skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a., bowiem organ rozpoznał sprawę po ponad roku od jej wpłynięcia. Dodać należy, że nawet wskazywane przez organ okoliczności związane z: trybem rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu), niewystarczającą ilością kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych, skomplikowanym charakterem sprawy oraz fakt, że sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana nie usprawiedliwiają w żadnej mierze tak długiego okresu jej rozpoznawania, szczególnie że w tym okresie organ nie czynił żadnych ustaleń ani też nie poinformował strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej rozpoznania poza wystąpieniem w dniu 28 sierpnia 2018r. do rzeczoznawcy majątkowego w sprawie aktualności operatu (wystąpienie miało miejsce już po otrzymaniu przez organ wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa a także po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność). Nota bene nadmienić w tym miejscu należy, że informacja od rzeczoznawcy dotarła do organu również w tym samym dniu co wystąpienie, jednak decyzja w sprawie zapadła dopiero w dniu [...] września 2018r. Powyższe, zdaniem Sądu, każe kwalifikować zaistniałą bezczynność jako rażącą. Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wobec rażącego charakteru naruszenia prawa – zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 500 zł. Kwota ta zdaniem Sądu będzie kwotą wystarczająco dolegliwą dla organu, który gospodaruje wszakże ograniczonymi środkami, a jednocześnie w ocenie Sądu żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości 22000zł. jest nazbyt wygórowana. Co prawda przepisy p.p.s.a. nie wskazują zasad miarkowania tej kwoty. Niewątpliwie jednak jej wysokość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Sąd ustalając wysokość sumy przyznanej skarżącej w rozpoznanej sprawie wziął zatem pod uwagę długość okresu, w jakim odwołanie nie zostało rozpatrzone, brak podjęcia przez organ czynności przewidzianych przez przepis art. 36 k.p.a. do dnia wpłynięcia skargi, fakt iż w sprawie jedynym dodatkowym i koniecznym elementem było wyjaśnienie kwestii aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego a poza tym całość potrzebnego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego znajdowała się w aktach (co wskazuje, iż organ był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w ograniczonym bardzo zakresie, przed wydaniem rozstrzygnięcia), jak również postawę skarżącej, tj. jej zaangażowanie w dyscyplinowaniu organu celem rozpatrzenia odwołania w terminie przewidzianym w k.p.a. i w konsekwencji uznał, że kwota w wysokości 500 zł jest kwotą współmierną do dokuczliwości dla skarżącej pozostawania organu w bezczynności. Sąd uwzględnił również i tę okoliczność, że zasądzona skarżącej suma pieniężna, wypłacana jest ze środków budżetowych, którymi dysponuje organ, zatem z uwagi na ich ograniczony zakres oraz konieczność wydatkowania ich na realizację zadań powierzonych organowi, suma ta nie może stanowić odszkodowania za pozostawanie organu w bezczynności, ale ma raczej służyć dyscyplinowaniu organu w dążeniu do rozpatrywania sprawy w przewidzianym prawem terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art.149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt V sentencji)