I GSK 761/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 578/18 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2018 r. nr BON.III.5224.75.6.2016.WM w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 578/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi J. C. uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi J. C. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi była decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 5 października 2016 r. nakazującą zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń, luty, marzec i maj 2009 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i określającą wysokość kwot do zwrotu za poszczególne miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził m.in., że w kontrolowanej sprawie organ kierując się jedynie wykładnią językową mających zastosowanie w sprawie przepisów, wydał decyzje opartą na ich literalnym brzmieniu. Zdaniem WSA nie jest to jednak rozstrzygnięcie prawidłowe, uwzględniające pełne spektrum wartości aksjologicznych, o które oparty jest system prawa. Skarżący będąc osobą niewidomą działał w dobrej wierze. W oparciu o zaufanie do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) regulował składki w wysokości, o której został poinformowany przez pracownika ZUS Inspektorat w Białogardzie (czego Minister nie neguje). Uiścił brakującą część składek (niewielką w porównaniu z częścią uregulowaną terminowo) po zakomunikowaniu wadliwego postępowania. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że konstytucyjne zasady proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej, ochrony osób niepełnosprawnych w powiązaniu z zasadą działania w zaufaniu do organów państwa powinny przeważyć nad zasadą formalnego legalizmu. W przeciwnym razie konstytucyjne zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej zostałyby zachwiane. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., 78, poz. 483, zwanej dalej Konstytucja RP), w związku z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721, ze zm. zwanej dalej ustawa o rehabilitacji) poprzez uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone podczas, gdy wydanie decyzji zostało poprzedzone wszelkimi czynnościami niezbędnymi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a organ należycie i przekonywująco, kierując się obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydał i uzasadnił decyzję, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji poprzez brak jednoznacznego uzasadnienia wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie nakazanie organowi administracji, aby rozważył w sposób uznaniowy w oparciu o zasady wynikające z Konstytucji RP i k.p.a., czy zasadne jest nakazanie skarżącemu zwrotu całości uiszczonych składek, czy tylko ich części uiszczonej z przekroczeniem terminu, czy też w ogóle odstąpienie od takiego żądania; 2. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 25a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 25a ust. 2 w związku z art. 25a ust. 4 w zw. z 49c ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.) w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uchybienie terminowi opłacania w całości obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, nie powoduje utraty prawa do refundacji składek podczas, gdy refundacja składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe odbywa się wyłącznie pod warunkiem terminowego, tj. zgodnego z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, opłacenia tych składek w całości, - art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 69 oraz art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że utrata prawa do refundacji składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z uchybieniem terminowi opłacania tych składek w całości, o czym stanowi wprost art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej, praworządności i proporcjonalności, a w konsekwencji uzupełnienie przez Sąd aktu prawnego o treści, których tam nic zamieszczono i w ten sposób dokonanie legitymizacji swojego rozstrzygnięcia, dla którego nie przewidziano w ustawie właściwej podstawy materialnoprawnej. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że w okolicznościach sprawy zaakceptowanie kontrolowanej decyzji byłoby sprzeczne z wynikającą obecnie wprost z art. 8 k.p.a zasadą proporcjonalności oraz z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji (art. 69 Konstytucji). Jak bowiem wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy, skarżący jest osobą niewidomą, która została wprowadzenia w błąd przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do sposobu opłacania składek, co skutkowało obciążeniem go opłaceniem składek za okres wsteczny wraz z odsetkami. Co warte podkreślenia, zarówno skarżący jak i jego żona są osobami niewidomymi. Podczas zgłaszania w 2008 r. działalności gospodarczej w ZUS Inspektorat w Białogardzie podano mu wysokość ówcześnie obowiązujących składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jednak nie poinformowano, że po upływie roku kalendarzowego wysokość składek ulegnie zmianie. Okoliczności te jednoznacznie potwierdza pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 stycznia 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na niepełnosprawność swoją i żony prosił o pomoc przy wypełnianiu przelewów do ZUS inne osoby, które utrzymywały, że mają odpowiednią wiedzę w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy skarżący uiścił składki za poszczególne okresy jednak nie w pełnej wysokości. Różnicę w kwocie składek dopłacił w dniu 15 lipca 2009 r., od razu po tym, gdy się o niej dowiedział. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, skarżący mógł w tych warunkach działać w ramach zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), regulował bowiem składki terminowo w wysokości, o której został poinformowany przez pracownika ZUS Inspektorat w Białogardzie. Z kolei, brakującą, niewielką część składek uiścił niezwłocznie po poinformowaniu go o wadliwym postępowaniu. W takiej sytuacji działanie organu powinno uwzględniać sytuację skarżącego i realia sprawy i nie doprowadzać do stworzenia swoistej pułapki na obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1876/17 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na konieczność interpretacji art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez odwołanie się do wartości wynikających z art. 32 i art. 69 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji i przysposobienia do pracy, a ponadto do zasady proporcjonalności, rozumianej jako konieczność pozostawania stopnia uciążliwości danej regulacji w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W tym kontekście należy zauważyć, że organy administracji oraz sądy, także zatem sądy administracyjne, powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Podkreślić należy, że sprawując wymiar sprawiedliwości sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Jest oczywiste, że taka wykładnia powinna uwzględniać podstawowy akt prawny jakim jest Konstytucja RP (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 787/12 oraz postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II FPS 7/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w istocie w takiej samej sytuacji faktycznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego z "art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ, LEX nr 1994408) W tym kontekście należy podkreślić, że dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia znajduje oparcie również w wartościach wynikających z ratyfikowanych przez Rzecząpospolitą Polską międzynarodowych uregulowań prawnych dotyczących praw osób niepełnosprawnych. Szczególną rolę odgrywa tu Konwencja Nr 159 MOP dotycząca rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych z 20 czerwca 1983 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 43, poz. 412), której celem jest zapobieganie wykluczeniu społecznemu osób niepełnosprawnych przez prowadzenie odpowiedniej polityki ukierunkowanej na rehabilitację zawodową (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1566). Należy zaznaczyć, że celem rehabilitacji zawodowej powinno być umożliwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia, awansu zawodowego, aby w ten sposób ułatwić jej włączenie się lub ponowne włączenie się do społeczeństwa (art. 1 tej konwencji). Istotne znaczenie dla aksjologicznego uzasadnienia omawianej wykładni ma również Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), w której Polska zobowiązała się do popierania możliwości zatrudnienia i rozwoju zawodowego osób niepełnosprawnych na rynku pracy oraz pomocy w znalezieniu, uzyskaniu i utrzymaniu zatrudnienia (art. 27 Konwencji). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustrojodawcy w art. 69 Konstytucji zależało przede wszystkim na stworzeniu niepełnosprawnym możliwości udziału w życiu zawodowym i społecznym (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1570). Kierując się zatem wykładnią systemową, celowościową i prokonstytucyjną art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w oparciu o unormowania art. 32 ust. 1 i 2 i art. 69 Konstytucji RP należy uznać za prawidłowe stanowisko WSA, że na gruncie rozpatrywanej sprawy i w jej specyficznych okolicznościach faktycznych nie jest do zaakceptowania wykładnia dopuszczająca, sytuację w której osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą, w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawiane refundacji składek (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2203/15, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że korelatem ważenia zasad prawa jest wzmocnienie sędziowskiej władzy dyskrecjonalnej. Działanie takie należy do istoty pojęcia niezawisłości sędziowskiej, które stanowi fundament państwa prawnego to jednak łączy się też niewątpliwie z pewnym wyzwaniem. Sąd zmuszony jest bowiem poszukiwać w tym stanie rzeczy dodatkowych, względem tekstu prawnego, źródeł legitymizacji podjętego rozstrzygnięcia, jako że kieruje się w omawianych sytuacjach przesłankami o niedookreślonym charakterze, angażując elementy wartościowania, czy też inaczej - oceny stopnia spełnienia w danym przypadku wartości prawem chronionych. Ważne jest w związku z powyższym, by rozstrzygnięcia oparte na ważeniu zasad znajdowały stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, a w szczególności by sąd przedstawiał motywy, którymi kierował się przyjmując warunkowy prymat jednej zasady nad drugą w analizowanym stanie faktycznym" (T. Grzybowski, Ważenie zasad prawa przez sady administracyjne, BO NSA, str. 12.). W orzecznictwie sądów administracyjnych można wskazać szereg orzeczeń, w których sądy podejmowały się ważenia zasad prawa, tak w aspekcie procesowym, jak i materialno-prawnym (zob. m.in. wyroki NSA dnia z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 563/06, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1249/09, z dnia 1 kwietnia 2014 r., I OSK 567/13, z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt. I OSK 1876/17 dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że zasady proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej, ochrony osób niepełnosprawnych w powiązaniu z zasadą działania w zaufaniu do organów państwa powinny przeważyć nad zasadą formalnego legalizmu. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszania przepisów procesowych w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 § 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak również przepisów prawa materialnego w postaci art. 25a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 25a ust. 2 w związku z art. 25a ust. 4 w zw. z 49c ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP oraz art. 178 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Dodać należy, że analiza treści zaskarżonego wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje - co do zasady - podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Podkreślenia wymaga, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku umożliwia jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny, co potwierdza stanowisko o braku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do kwestionowania tego orzeczenia przywołując naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaznaczyć jednak należy, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazano na brak precyzyjnego wskazania przez Sąd I instancji wytycznych dla dalszego załatwienia sprawy przez organ. W ocenie Sądu kasacyjnego uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ z całokształtu argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku wynika, że skarżący nie powinien ponosić negatywnych skutków wprowadzenia w błąd przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do sposobu opłacania składek, a więc nie powinien także dokonywać zwrotu środków PFRON wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne z wspomniane okresy w kwocie 1 955, 64 zł. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzeczenia.