IV SA/Wa 2189/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi [...] oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego; 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz skarżących A. W. i R. B. kwotę 1097 (tysiąc dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej u.p.z.p.), przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. A. W. i R. B. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie projektowanej drogi gminnej 40 KDpj, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2017 r. oraz propozycji alternatywnych rozwiązań zamiast projektowanej drogi 40 KDpj oznaczonych na wyciągu z uchwalonego projektu planu - na okoliczność zgłaszanych przez skarżących na etapie projektowania planu uwag i zastrzeżeń oraz proponowanych alternatywnych rozwiązań. Ponadto, wnieśli o zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w wyniku podjętej przez Radę Miejską w P. w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego właścicieli działek gruntu o nr ew. [...] oraz [...] położonych w [...] ze względu na nadużycie władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi gminnej 40 KDpj pieszo-jezdnej o szerokości od 6,1 m do 6,5 m poprzez przeznaczenie całej działki nr ew. [...] stanowiącej własność m.in. R. B. na drogę gminną, w wyniku czego dojdzie do: a) pomniejszenia ściśle zabudowanych wszystkich nieruchomości przyległych do drogi (4 działki) z uwagi na przewidywaną szerokość drogi, a także utrudnienia właścicielom gruntów przyległych wjazdu do swoich posesji, b) dewastacji wartościowej przyrodniczo zieleni wysokiej rosnącej wzdłuż działki nr ew. [...] projektowanej jako droga - w tym 20 sztuk drzew rodzimych gatunków (o obwodach pni do 130 cm: dąb, brzozy, jodły, akacje, klon, świerki), c) nieporównywalnego do obecnego stanu zwiększenia emisji hałasu i uciążliwości z tym związanych dla właścicieli nieruchomości przyległych, co pozostaje w sprzeczności z przyjętą przez Gminę P. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Programu ochrony środowiska dla Miasta i Gminy P. na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2022-2025, w szczególności ustaleń ujętych w rozdziałach 4.1 Ochrona klimatu i jakości powietrza oraz 4.2. Zagrożenia hałasem, d) zmniejszenia wartości nieruchomości przyległych wskutek utraty dotychczasowych walorów (jak zieleń wysoka, cisza, spokój, teren działki wykorzystywany wyłącznie przez kilka rodzin), a wprowadzania dodatkowych uciążliwości (emisja hałasu, ruch, dewastacja wartościowej przyrodniczo zieleni wysokiej, utrudnienia wjazdu i zmniejszenie miejsca postojowego na posesjach przyległych), e) obniżenia standardu życia w tym miejscu dla właścicieli działek przyległych do projektowanej drogi. Skarżący zarzucili brak racjonalnego powodu także z punktu widzenia ekonomicznego do poprowadzenia drogi w miejscu, które będzie wymagało poniesienia przez gminę kosztów i nakładów dodatkowych związanych z koniecznością przesunięcia słupa transformatorowego wysokiego napięcia i zmianą przebiegu linii 380 V, koniecznością przebudowy wszystkich wjazdów do posesji, tj. przesunięcia trwałych ogrodzeń, przyłączy do posesji, wycinki drzew i kilkudziesięcioletnich nasadzeń, koniecznością uzgodnień z Gminą [...] przedłużenia ulicy [...]. Ponadto zarzucili brak racjonalnego powodu prowadzenia drogi w tym miejscu także z uwagi na względy komunikacyjne, gdyż droga 40 KDpj nie poprawi przepustowości na terenie [...]. Zdaniem skarżących, w treści uchwały gmina nie wykazała, że zróżnicowanie sytuacji podmiotów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi. Wnioskodawcy już w uwagach do projektowanego planu wskazywali na sąsiednie pobliskie lokalizacje drogi 40 KDpj, które byłyby bardziej racjonalnie uzasadnione ze względu na mniejsze zagęszczenie zabudowy. Tym niemniej podnieśli, iż alternatywną dla 40 KDpj byłaby droga (jako łącznik) poprowadzona wzdłuż południowej granicy pobliskiej działki nr [...] (jednej z najszerszych, najmniej zagospodarowanych i najmniej zabudowanych na tym terenie). Nadto, poprowadzenie drogi w tym miejscu połączyłoby bezpośrednio ulicę [...] z ulicą [...], a następnie ruch mógłby być skierowany w dwie strony, tj. do ulicy [...] albo ulicą [...] do ulicy [...], która łączy się z ulicą [...] prowadzącą w kierunku ulicy [...]. Skarżący podnieśli, że poprowadzenie drogi w proponowanym miejscu łączyłoby się z następującymi korzyściami: zmniejszenie natężania ruchu na terenie [...] poprzez rozdzielenie ruchu w dwóch kierunkach; mniejsza niż w przypadku zaplanowanej drogi 40 KDpj uciążliwość i ograniczenia dla właścicieli gruntów przyległych (działka [...] jest zabudowana tylko 1 budynkiem, oddalonym od ewentualnej projektowanej drogi i posiada szerokość ok 30 m); brak konieczności uzgadniania (jak w przypadku drogi 40 KDpj) z Gminą [...] przedłużania ulicy [...]; brak konieczności (jak w przypadku drogi KDpj) dewastacji wartościowo przyrodnicznej zieleni wysokiej; brak konieczności (jak w przypadku drogi KDpj) przebudowy linii energetycznej. Skarżący zarzucili ponadto brak w planie przepisów definiujących dokładną szerokość drogi. Podnieśli, iż z treści przepisu § 11 pkt 3 ppkt d) wynika jedynie ogólna szerokość dla dróg pieszo-jezdnych, tj. min 5 m a maksymalnie 10 m. Natomiast konkretna szerokość ma wynikać z ustaleń szczegółowych i rysunku planu. Na rysunku planu szerokość drogi 40 KDpj wynosi od 6,1 m do 6, 5 m. Skarżący zarzucili brak wskazania w treści przepisu, jakiego rodzaju ustalenia szczegółowe mogą precyzować szerokość drogi. Z pozostałych zapisów planu nie wynika bowiem inna szerokość drogi 40 KDpj. Brak precyzyjnego zapisu co do szerokości drogi 40 KDpj stwarza dla właścicieli działek przyległych do drogi 40 KDpj sytuację niepewności i obawy ograniczenia ich prawa własności (tj. zmniejszenia powierzchni działek zabudowanych, rozbiórki ogrodzeń, przebudowy mediów itp.) na skutek ustaleń szczegółowych. Wskazali również, że w tabeli na str. 6 odnoszącej się do działki [...] (w planie zagospodarowania oznaczonej symbolem 40 KDpj) znajdują się szczegółowe ustalenia dla ciągu błędnie oznaczonego 41 KDpj (zamiast dla 40 KDpj). Zdaniem skarżących, z uwagi na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia w planowaniu prawa własności, art. 1 ust. 3 ww. ustawy poprzez brak wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz art. 1 ust. 3 ww. ustawy poprzez nieprzeprowadzenie w związku z planowaną drogą 40 KDpj analiz ekonomicznych i środowiskowych, skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że projekt planu będącego przedmiotem skargi realizowany był w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymogami ustawowymi w procedurze sporządzania planu zapewniono udział społeczeństwa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., informację o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. www.[...] Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 17 ust. 9 u.p.z.p., informację o wyłożeniach do publicznego wglądu projektu planu (plan był wykładany dwukrotnie) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy P. www.[...] Biuletyn Informacji Publicznej) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach skarżący złożyli uwagi do wyłożonego projektu planu odnośnie projektowanej drogi gminnej 40KDpj ciągu pieszo-jezdnego, które zostały rozpatrzone negatywnie, z uwagi na to, że wyznaczony w planie ciąg pieszo-jezdny 40 KDpj publiczny łączący ulicę [...] (5KDL) z ulicą [...] w Gminie [...] jest udrożnieniem istniejącego układu komunikacyjnego i stanowi niezbędny, prawidłowo rozwiązany jego element. Zgodnie z art. 17 ust. 4 i 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Dla potrzeb planu na zlecenie gminy sporządzono "Opracowanie studialne dla [...]", przeprowadzono ankiety i liczne spotkania z mieszkańcami. Wnioski z opracowania i spotkań z mieszkańcami, tj. m.in. udrożnienie ciągów komunikacyjnych poprzez zwiększenie połączeń wschód-zachód, wykorzystano przy opracowaniu projektu planu. Organ podkreślił, że przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla [...], zachowania ładu przestrzennego oraz obowiązujących przepisów. W planie ustalono zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji poprzez budowę i przebudowę istniejących na obszarze planu ulic z dostosowaniem ich do obowiązujących przepisów. Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z opracowania studialnego dla [...], wprowadzono do realizowanego projektu planu połączenia poprzeczne wschód-zachód, łączące istniejące historycznie wydzielone ulice w kierunku północ- południe, w celu udrożnienia układu komunikacyjnego. W omawianym przypadku dwie równoległe ulice [...] na długości ok. 980 m nie miały poprzecznego połączenia, co stanowiło o wadliwej obsłudze komunikacyjnej tego obszaru, który jest obszarem zainwestowanym. W celu udrożnienia układu komunikacyjnego w tym obszarze, w planie ustalono poprzeczne połączenie ulicy [...] poprzez publiczny ciąg pieszo-jezdny, oznaczony w planie symbolem 40 KDpj wyznaczony liniami rozgraniczającymi o szerokości 6 - 6,5 m w granicach istniejącego wydzielenia geodezyjnego [...] (drogowego) i niewielkiego terenu przewidzianego do wykupu związanego z realizacją tego odcinka drogi - ok. 162 m2. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie utrudni to właścicielom działek przyległych do projektowanej drogi wjazdu do ich posesji. Organ wskazał, że ustalony w planie publiczny ciąg pieszo-jezdny 40 KDpj służy lokalnej obsłudze komunikacyjnej. Oznaczenie go w planie jako uspokojenie ruchu drogowego podkreśla jego lokalny charakter, wykluczający ruch tranzytowy. Nie spowoduje zatem zwiększenia emisji hałasu i innych uciążliwości. Działka jednego ze skarżących o nr. ew. [...] w planie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2MN, gdzie dla tego obszaru zgodnie z § 17 pkt 3 lit. a ustalono minimalny wskaźnik powierzchni działki budowlanej na 700 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. W wyniku wydzielenia fragmentu działki pod 40 KDpj będzie ona miała powierzchnię spełniającą wymogi minimalnej powierzchni działki budowlanej (842 m2). Zdaniem organu, wyznaczony w planie publiczny ciąg pieszo-jezdny 40 KDpj jest udrożnieniem istniejącego układu komunikacyjnego i stanowi niezbędny, prawidłowo rozwiązany jego element. Powyższe rozwiązanie komunikacyjne było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy P. i intencją Rady Miejskiej w P. Organ wskazał, że naruszeniem interesu jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Rada Miejska w P. podejmując uchwałę miała delegację ustawową, umożliwiającą jej umieszczenie w zaskarżonej uchwale kwestionowanych ustaleń i ograniczeń zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Organ dodał, że zgodnie z art. 36 u.p.z.p., jeśli w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze oraz wnieśli o dopuszczenie dowodów ze zdjęć terenu przeznaczonego na ciąg pieszo-jezdny 40 KDpj – na okoliczność ustalenia stanu i ilości drzewostanu oraz szaty roślinnej terenu, a także wyciągu z mapy terenu objętego skargą (z systemu informacji przestrzennej Miasta i Gminy P.) – na okoliczność nieistnienia ulicy [...] w miejscu, w którym planowany ciąg pieszo-jezdny 40 KDpj ma łączyć ulicę [...] z ulicą [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Istota podniesionych w skardze zarzutów wiąże się z przekroczeniem granic władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi gminnej 40 KDpj, opisanej w § 31 uchwały jako projektowana droga publiczna, stanowiąca ciąg pieszo-jezdny, o szerokości w liniach rozgraniczających 6 - 6,5 m zgodnie z rysunkiem planu, objęta uspokojeniem ruchu drogowego. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego. Przez to skarga wniesiona w tym trybie różni się od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Skarga taka nie staje się skargą o charakterze actio popularis. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie stanowiskiem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1498/07, LEX nr 464179 i z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, CBOSA) prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym z prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ochrona własności nie może być zatem rozumiana krańcowo, tj. że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji, jednak jej ograniczenie powinno spełniać standard wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi rozstrzygać konflikty w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. LEX nr 48263, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758). Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08 (LEX nr 490102) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: w ogóle nie doszło do wyważania; do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy; bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ gminy nie tylko nie ustalił prawidłowego sposobu zagospodarowania działki przeznaczonej pod planowaną drogę 40 KDpj, ale także nie wyważył interesu ogólnego z interesem indywidualnym. Nadto, w rozstrzygnięciu uwag nie odniósł się do zastrzeżeń dotyczących nie tylko braku zgody na przeprowadzenie przedmiotowej drogi, ale także wskazujących powody braku zgody na ciąg pieszo-jezdny na tym terenie. Podkreślenia wymaga, że teren przeznaczony pod drogę 40 KDpj oraz graniczące z nim działki stanowią działki ogrodowe. Droga prywatna przeznaczona pod planowaną drogę publiczną jest wewnętrzną drogą zamkniętą, przeznaczoną do użytku kilku rodzin. Stanowi w istocie drogę parkową z uwagi na obecność drzew i krzewów, w tym drzew rodzimych gatunków o obwodach pni około 130 cm. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, iż przy planowaniu połączenia ulicy [...] z ulicą [...] organ nie rozważył możliwości skomunikowania terenu po drogach już istniejących w ramach osiedli bądź zaplanowania drogi na terenach działek niezabudowanych. Przeznaczenie pod drogę gminną całej działki nr [...] stanowiącej własność m.in. skarżącego R. B. należy uznać za nadużycie władztwa planistycznego. Już na etapie uwag do planu wskazywano na alternatywne lokalizacje drogi 40 KDpj, w tym możliwość poprowadzenia drogi wzdłuż południowej granicy działki nr [...] (jednej z najszerszych i najmniej zagospodarowanych na tym terenie) w celu bezpośredniego połączenia ulicy [...] z ulicą [...]. Ponadto, przy planowaniu przedmiotowej drogi organ pominął okoliczność istniejącego tam drzewostanu i nie przeprowadził właściwej analizy środowiskowej, naruszając przepisy art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także ustalenia obowiązującego na terenie Gminy P. "Programu ochrony środowiska" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu ochrony środowiska dla Miasta i Gminy P. na lata 2018-2021 z uwzględnieniem perspektyw na lata 2022-2025. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że realizując politykę przestrzenną gmina ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony własności, ale też wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu społecznego. Z opisanych powyżej przyczyn Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie projektowanej drogi (ciągu pieszo-jezdnego) 40 KDpj, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 31 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej drogi 40 KDpj oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego. Na koniec wskazać należy, że pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu, w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne, przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległoby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, iż jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184). Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej jego części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu. W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmie uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, które objęły wpisy sądowe od skargi uiszczone przez każdego ze skarżących, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.