IV SA/Po 1113/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu dnia 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu S.W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy T. orzekł o wymeldowaniu S. W. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w R.. Odwołanie od ww. decyzji złożył S. W.. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że właścicielka wskazanego lokalu nie została zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu i zakończeniu postępowania, a także nie otrzymała decyzji Wójta Gminy T. . Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11 Wojewoda wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) - czyli także o usunięcie zapisu o zameldowaniu - jest, poza osobą której zameldowanie (wymeldowanie) dotyczy, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy zgodnie art. 61 § 4 k.p.a. organ I instancji, który wszczyna postępowanie z urzędu lub na wniosek strony zobowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79) przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Art. 79 k.p.a. stanowi następną (po wyrażonej w art. 10 k.p.a.) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie tego wymogu, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu niniejszego postępowania - art. 61 § 4 k.p.a. Przeprowadzić zgodnie z wymogami procesowymi postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania - art. 50 k.p.a. Przesłuchać do protokołu stronę i bezstronnych świadków - art. 75 § 1 k.p.a. Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. Decyzja Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Prawną podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu w pobytu stałego jest art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382), który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając konieczność uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda wskazał okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu właścicielowi nieruchomości, z której wymeldowano S. W.. W uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stroną w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie jest również osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z reguły powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające. Choć brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1180/10 w z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1608/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak ustalił Wojewoda właścicielem lokalu przy ul. [...] w R. jest H. W.. Niewątpliwie powinna ona być stroną postępowania o wymeldowanie S. W. z lokalu przy ul. [...] w R.. Z akt sprawy nie wynika, aby została ona zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymeldowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, prawie zgłaszania żądań i wyjaśnień, nie doręczono jej również decyzji organu I instancji. Okoliczności te uzasadniały w ocenie Sądu wydanie decyzji o uchyleniu decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i przekazaniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.