II OSK 1276/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zryczałtowanych diet dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy i naradach organizowanych przez Wójta oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/18 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zryczałtowanych diet dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy i naradach organizowanych przez wójta stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyżej wskazanej uchwały jako sprzecznej z art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018, poz. 994 z późn. zm., dalej u.s.g.). Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały art. 37b ust. 1 u.s.g., Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W ocenie Sądu zasadnie organ nadzoru powołał się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 387/12 wskazujący, że brak w uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Sąd wyjaśnił, że Rada Gminy [...] w § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła z dniem [...] czerwca 2016 r. diety dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy, naradach organizowanych przez wójta w wysokości 170 złotych miesięcznie. W § 2 uchwały Rada określiła, że diety sołtysów ulegają zmniejszeniu w okresie 1 miesiąca o 25% kwoty diety, o której mowa w § 1, za każdą nieobecność na posiedzeniu sesji Rady. Zatem zdaniem Sądu Rada Gminy [...], określając w treści zaskarżonej uchwały wysokość diet przysługujących sołtysom, uczyniła to w sposób sprzeczny z przytoczonym wyżej przepisem ustawy. Przyjęte w uchwale określenie wysokości diety dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy i naradach organizowanych przez wójta ma charakter ryczałtu miesięcznego. Uregulowanie w § 2 uchwały zawiera zaś odniesienie do kwoty ryczałtu określonej w § 1, gdyż dotyczy obniżenia o 25% kwoty ryczałtu, w razie nieobecności sołtysa na sesji rady gminy. Z tego powodu, do uregulowania zawartego w § 2 uchwały również odnosi się zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. Na podstawie tego przepisu Rada gminy została upoważniona do ustanowienia zasad, na jakich wymienionym podmiotom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, czyli takich regulacji, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Poza tym według § 2 uchwały, obniżenie diety następuje wyłącznie w razie nieobecności sołtysa na sesji rady gminy, a zatem nie określono innych przypadków obniżenia wysokości diety w razie niewykonywania czynności przez sołtysa. Ponadto Sąd wskazał, że zasadnie organ nadzoru podniósł, że z takiego postanowienia kwestionowanej uchwały (§ 2) wynika, że oprócz sytuacji nieobecności na sesji rady gminy dieta sołtysów nie ulegnie zmniejszeniu, pomimo niewykonywania innych obowiązków. W uchwale nie zawarto unormowań, które określiłyby, kiedy dieta nie będzie przysługiwała (bądź nastąpi zwrot pobranej diety) w sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas. Ponadto w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] postanowiła, że wypłaty diet odbywają się na podstawie listy obecności przygotowanej przez referenta ds. obsługi Rady Gminy na sesji Rady podpisanej przez Przewodniczącego Rady lub upoważnionego Wiceprzewodniczącego Rady Gminy. W powyższym zakresie Sąd uznał zasadność zarzutu organu nadzoru, według którego treść § 3 uchwały nie mieści się w delegacji określonej treścią art. 37b ust. 1 u.s.g. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. Ponadto Rada nie jest upoważniona do wskazywania konkretnego pracownika (stanowiska) odpowiedzialnego za przygotowanie list obecności sołtysów na sesji Rady Gminy. Organizacja pracy Urzędu Gminy należy do zadań Wójta, który - zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g. - jest jego kierownikiem. Przy czym Sąd podkreślił, że w zakresie tego zarzutu organ Gminy uznał zasadność skargi, wskazując, że doszło do naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g., poprzez określenie sposobu wypłacania diet oraz wskazanie konkretnego pracownika (stanowiska) odpowiedzialnego za przygotowanie list obecności sołtysów. Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. uchyliła § 4 zaskarżonej uchwały, a przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem, dotyczyła zaskarżonej uchwały według jej stanu obowiązującego na dzień wydania wyroku. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kłomnice, reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik, która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018, poz. 994 z późn. zm., dalej u.s.g.), przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], pomimo, iż przedmiotowa uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa; 2/ naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 37b ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że w granicach wyznaczonych dyspozycją tego przepisu, nie mieści się możliwość rady do przyznania diety organom wykonawczym jednostek pomocniczych za udział w posiedzeniach rady gminy, podczas, gdy pojęcie "ustalenie zasad", obejmuje kompetencję rady do przyznania sołtysom diety, jej wysokości oraz dookreślenia swobodnie sytuacji uprawniających do jej uzyskania; - art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że diety dla organów wykonawczych jednostek pomocniczych nie mogą być ustalane za udział w posiedzeniach rady, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi organu nadzoru, podczas gdy za prawnie dozwolone uznaje się ustalenie zasady przyznania diety sołtysowi z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Śląskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Gminy wskazała, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego czy w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 37b ust. 1 u.s.g. mieści się ustalenie w uchwale rady gminy diety organom wykonawczym jednostek pomocniczych za udział w posiedzeniach rady gminy. W świetle brzmienia w/w przepisu, ustawodawca nie podał jakie konkretnie zasady winna ustalić rada gminy, pozostawiając te kwestie uznaniu rady. W konsekwencji brak sztywnych ram w zakresie ustalania zasad na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta, pozwala radzie, przyjąć regulacje prawne (rozwiązania) dotyczące diet sołtysów, które najlepiej będą dostosowane do własnych, miejscowych warunków. Dlatego też w użytym sformułowaniu "ustanowić zasady", mieści się więc zarówno prawo rady do przyznania diety sołtysom, ustalenia jej wysokości, dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania oraz wskazania sytuacji ograniczających jej wysokości. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy uchwała zawiera wszystkie wymagane elementy, aby rada gminy mogła uzależnić przyznanie diety od udziału sołtysa w sesjach rady gminy, gdyż wynika to nieobowiązkowego charakteru diety oraz braku obowiązku uczestnictwa w sesjach rady gminy. Dieta sołtysa stanowi ekwiwalent za czas poświęcony na działalność w organach gminy, tj. uczestnictwo w sesjach rady i ponoszone z tym wydatki. Tym samym dieta ustalana na podstawie art. 37b u.s.g., winna obejmować przede wszystkim pokrycie kosztów związanych z uczestnictwem w pracach rady gminy. Dalej w zakresie § 2 uchwały pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazała, że jedyną logiczną konsekwencją przyjęcia zgodnie z prawem przez Radę Gminy [...] zasady o przyznaniu sołtysom diety z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach rady gminy, było przyjęcie zasady potrącania kwoty 25% diety tylko w przypadku nieobecność na posiedzeniu rady, tj. obniżenie diety wyłącznie w przypadku nieobecność na posiedzeniu rady. Dlatego też w ocenie skarżącej kasacyjnie, kryteria decydujące o prawie do diety i jej obniżeniu, określone w uchwale mieszczą się w granicach wyznaczonych treścią art. 37b ust. 1 u.s.g., tj. ustawowym pojęciu "stanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta" i są przejawem realizowania przez Radę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej przez Konstytucję RP. Skoro Rada Gminy [...] określiła zasady na jakich sołtysom przysługuje dieta, to tym samym wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, tak określona dieta nie utraciła charakteru rekompensacyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie Rada Gminy [...] formułując w § 1 Uchwały, że sołtysom przysługuje dieta w wysokości 170,00 zł za udział w posiedzeniach Rady Gminy i naradach organizowanych przez Wójta i w konsekwencji w § 2 zmniejszenie diety określonej w § 1 w okresie 1 miesiąca o 25%, za każdą nieobecność na posiedzeniu sesji Rady, nie naruszyła treści art. 37b ust. 1 u.s.g., jak również żadnego innego przepisu obowiązującego prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, sporządzone uzasadnienie do zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie jest niewyczerpujące, lakoniczne i w zasadzie ogranicza się wyłącznie do powtórzenia argumentacji organu nadzoru. Sąd nie odniósł się do powołanego przez skarżącego na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 455/18 i zawartej tam argumentacji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Na podstawie cytowanego przepisu, rada gminy jest więc uprawniona do podjęcia uchwały, w której zostaną ustalone zasady, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14). Tym samym przyjąć należy, że art. 37b ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem funkcji społecznej sołtysa. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys przez dłuższy czas nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter okresowego ryczałtu, który przyjmuje charakter stałego, wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Zaskarżoną uchwałą, szczególnie § 1 w istocie określono stałe, wynagrodzenie przysługujące sołtysom, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa, jak słusznie uznał Sąd I instancji. Wskazać należy, że w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1449/16 wskazano, że istotą diety jest rekompensata zarobków utraconych wskutek pełnienia określonej funkcji i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów. Stąd też, skoro dieta ma stanowić wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca taką funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z faktycznym sprawowaniem omawianej funkcji, a nie do uzyskania wynagrodzenia z tytułu samego faktu bycia sołtysem. Przechodząc do omówienia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania zaznaczyć należy, że skuteczne powołanie się na taki zarzut wymaga wskazania dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Stwierdzić należy, że żaden z powoływanych z skardze kasacyjnej zarzutów opartych na powyższej podstawie nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Stwierdzić należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z faktu niewystarczającego - w ocenie skarżącej kasacyjnie - wyjaśnienia, jak też niepełnego odniesienia się do wszystkich sprecyzowanych w skardze zarzutów nie można skutecznie wyprowadzić istotnej wadliwości uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie można przypisać Sądowi I instancji obrazy pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie przedstawiła w nich, w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Jednakże art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bowiem należy do przepisów ustrojowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.